O EMPREGADO TEM DIREITO DE EXPRESSAR OPINIÃO EM REDES SOCIAIS


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O tema é altamente complexo e atual. Envolve a discHussão sobre os limites que podem ser impostos pelo empregador ao empregado em face ao direito Constitucional da liberdade de expressão e opinião política, especialmente no trato da comunicação por meio de redes sociais, circunstância que implica numa colisão entre direitos fundamentais. O poder que o empregador tem de criar as normas e procedimentos, bem como aplicar sanções (Poder Diretivo) decorre da livre iniciativa, que é um direito fundamental previsto na Constituição Federal: “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: (…) IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.”. De outro lado, os direitos fundamentais do trabalhador de liberdade de expressão, inclusive politica, de pensamento e comunicação também estão previstos na Constituição: “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes(…) IV – é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato; VI – é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias; VIII – ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa, fixada em lei; O ordenamento jurídico nacional, portanto, colocou à disposição dos empregadores normas de proteção à livre iniciativa e à propriedade privada, como também assegurou aos cidadãos e trabalhadores proteção à intimidade, à igualdade, à privacidade, à liberdade de expressão e comunicação, inclusive política. Há, sem dúvida, uma zona de colisão entre normas Constitucionais no momento em que se contrapõem os interesses do empregador, que não quer ver seus empregados emiterem opiniões contrárias aos seus interesses econômicos-empresariais, e do empregado, que pretende exercitar o seu direito fundamental de emitir opinião, de expressar seu pensamento político. Chocam-se, de um lado, o direito de dirigir e fiscalizar e, de outro lado, o direito de expressar livremente os pensamentos, direito este que fica, assim, na iminência de ser mitigado ou violado pelo exercício irregular do Poder Diretivo que decorre da garantia Constitucional da livre iniciativa. Como não há direito absoluto, a liberdade de expressão e comunicação pode sofrer restrições nas relações de trabalho, desde que se observem os Princípios Constitucionais da Proporcionalidade e Razoabilidade, com o fim precípuo de harmonizar os interesses sociais e preservar os direitos e garantias constitucionais. O Supremo Tribunal Federal, no HC 82.424, cujo Relator foi o Eminente Ministro Maurício Corrêa, pontificou:”Liberdade de expressão. Garantia constitucional que não se tem como absoluta. Limites morais e jurídicos. O direito à livre expressão não pode abrigar, em sua abrangência, manifestações de conteúdo imoral que implicam ilicitude penal. As liberdades públicas não são incondicionais, por isso devem ser exercidas de maneira harmônica, observados os limites definidos na própria Constituição Federal (CF, artigo 5º, § 2º, primeira parte). O preceito fundamental de liberdade de expressão não consagra o ‘direito à incitação ao racismo’, dado que um direito individual não pode constituir-se em salvaguarda de condutas ilícitas, como sucede com os delitos contra a honra. Prevalência dos princípios da dignidade da pessoa humana e da igualdade jurídica.” É possível afirmar que hoje em dia poucas empresas possuem regras definidas sobre a utilização das redes sociais, em que pese a legislação trabalhista permitir – e ser absolutamente recomendável – que as empresas estipulem no contrato individual de trabalho normas e procedimentos relativos ao uso das redes sociais. Para os contratos de trabalho já em curso se deve criar tais parâmetros por meio de acordos coletivos ou convenções coletivas. Há empresas que criam cartilhas ou manuais para estabelecer referidas regras, mas que são susceptíveis de questionamentos judiciais, porquanto revelam-se de caráter unilateral e, geralmente, são instrumentos criados no curso da relação de emprego, o que pode atrair a incidência do art. 468 da CLT, segundo o qual, em síntese, somente se pode alterar as condições de trabalho por mútuo consentimento, de forma bilateral e desde que não haja prejuízo, direto ou indireto, para o empregado (Princípio da Imodificabilidade). Se o empregador dispuser de regras claras, razoáveis e proporcionais o empregado estará obrigado a obedecê-las, sob pena de cometer ato de insubordinação ou indisciplina ou mau procedimento, dependendo da natureza do comando, se genérico ou pessoal, e, assim, ser dispensado por justa causa. Acaso não haja regras, vedações ou limitações e o empregado exercitar o direito constitucional de expressão, inclusive política, não poderá ser dispensado por justa causa, sob pena de se considerar a dispensa discriminatória e gerar direito a reintegração e indenização por danos morais.

Fonte: www.galaticosonline.com
por Ruy João

Empresa não pode recusar atestado médico sem investigar

Modelo de atestado médico

 

Ao faltar ao trabalho por motivo de doença, o trabalhador deve apresentar atestado médico para receber a remuneração do dia abonado. E a empresa que recebe o atestado não pode descontar as horas ou o dia trabalhado. Para se precaver, o empregado deve ficar com uma cópia do documento. O atestado válido só pode ser recusado se contrariado por junta médica. Caso a empresa suspeite de fraude, poderá solicitar esclarecimentos às autoridades médicas, que deverão prestá-las, pois a prática de atestado falso é crime e pode implicar em demissão por justa causa.

Tira-dúvidas sobre o assunto com os especialistas em direito do trabalho Wagner Luiz Verquietini e Alexandre Bonilha, do Bonilha Advogados.

As faltas ao trabalho por doença, devidamente atestadas, garantem o pagamento integral dos salários?
As ausências motivadas por problemas de saúde estão disciplinadas em alguns dispositivos legais. É o caso do art. 6º, letra “f”, da lei 605/49, cujo texto estabelece que, se o empregado faltar ao trabalho por motivo de doenças, devidamente atestado, não perderá o salário e o Descanso Semanal Remunerado (DSR).

Qualquer atestado, seja ele concedido por médico particular, de convênio médico ou da saúde pública (SUS), é válido para abonar horas ou faltas?
Existe uma ordem de preferência estabelecida para que as horas ou dias de afastamento do empregado sejam abonados, mas ela não é obrigatória. Em primeiro lugar preferem-se os atestados médicos de serviços próprios ou mantidos pela empresa; depois, os serviços médicos mantidos pelos sindicatos, seguidos pelos da rede pública de saúde; depois por médico particular do empregado; e por fim, o atestado do perito do INSS, quando o período de afastamento ultrapassar 15 dias de afastamento.

No caso de consulta de rotina, por exemplo, ao ginecologista, a apresentação do atestado garante que as horas não sejam descontadas?
Nesses casos, como não demandam urgência e imprevisão, o empregado deveria optar por atendimento em horário compatível com o serviço. Entretanto, mesmo nessas hipóteses, como a letra “f” do art. 6º, Lei 605/49 não faz distinção, o atestado médico válido não deve ser recusado.

A empresa pode recusar atestados e descontar as horas ou dias de afastamento?
Se o empregado apresentar um atestado válido, a empresa somente poderá recusá-lo e não pagar os salários se comprovar através de junta médica que o trabalhador está apto ao trabalho. É o que estabelece o parecer nº 15/95, do Conselho Federal de Medicina (CFM). A recusa de um atestado só se justifica se ele for falso ou contrariado por junta médica.

E quando a empresa recebe o atestado e desconta as horas ou dia trabalhado, o que fazer?
Esse tipo de situação é ilegal, porém corriqueira. Há empresas que, arbitrariamente, não reconhecem atestados de forma aleatória, sem nenhum tipo de embasamento legal, e simplesmente descontam o período atestado. Para se precaver, o empregado deve entregar o atestado sempre mediante recibo, ou seja, ficar com uma cópia. Em posse dela, pode pedir diretamente o pagamento por escrito, reclamar perante o sindicato da categoria ou à Superintendência do Ministério do Trabalho. Em última análise, deve requerer o pagamento perante a Justiça do Trabalho.

O que a empresa poderá fazer nos casos em que o empregado falta repetidamente e apresenta atestados?
Quando o empregado passa a se ausentar repetitivamente, de forma alternada e intervalada, pela mesma doença, a empresa deve encaminhá-lo à Previdência Social, a fim de se submeter à perícia médica – na forma do § 4º do art. 60 da lei 8.213/91 – e requerer o afastamento para tratamento e consequente benefício previdenciário, que será devido apenas após o 16º dia desse afastamento consecutivo.

Qual o tempo máximo que um atestado pode dar de afastamento antes de o funcionário ir para o INSS?
O tempo de afastamento é o necessário para que a pessoa possa restabelecer por completo sua saúde, a critério do profissional de saúde, o qual somente poderá ser contestado por uma junta médica (dois ou mais médicos). Assim, o tempo de afastamento não tem prazo pré-definido. O certo é que o serviço médico da empresa pode abonar apenas os primeiros 15 dias (Súmula 282 do TST), devendo encaminhar o segurado à perícia médica da Previdência Social quando a incapacidade ultrapassar os 15 dias consecutivos (art. 60, § 4º, da Lei 8.213/91).

A empresa pode mandar embora alegando que o funcionário faltava muito por causa de doença, mesmo ele tendo levado atestados?
Não. Se a empresa mandar embora o empregado, mesmo ressaltando esse motivo, a prática poderá ser entendida como discriminatória, na forma da Lei 9.029/95, e a empresa pode ser condenada a pagar indenização por danos morais se o empregado se sentir ofendido em sua dignidade por conta da motivação.

O empregador pode descontar do salário o valor do Descanso Semanal Remunerado (DSR) caso o empregado tenha apresentado atestado várias vezes?
O atestado válido só pode ser recusado se contrariado por junta médica. Portanto,  esse desconto não pode ser feito.

O empregado pode se ausentar do trabalho para cuidar do filho doente ou levar parentes diretos, como pai e mãe ao médico? Nesse caso, como atestar essas ausências para que não haja desconto no salário?
Não existe previsão legal para esses casos. No entanto, defendemos que é justificada essa ausência e o empregador deve facultá-la e garantir o pagamento integral dos salários. Assim dispõe decisão do TRT da 9º Região, de novembro de 2012. Essa é uma questão polêmica, pois não há lei garantindo esse direito de forma direta. Essa interpretação surge através de uma revisitação conceitual, com base nos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, função social da empresa e consequente valorização do trabalho. Trata-se de uma corrente crescente nos tribunais. Com relação às empresas, elas relutam em aceitar, e por vezes descontam do salário. É uma questão polêmica, e deve ser aferida caso a caso para que não se cometam injustiças e abusos.

Atestado de frequência ao dentista é válido para que não haja descontos?
Quando a visita ao dentista for de emergência não gera nenhuma dúvida, pois tem a mesma validade que o atestado médico. O problema surge quando é tratamento de rotina, e que em tese poderia ser feito fora do horário de trabalho. Nessas hipóteses, a empresa não deve recusar o atestado, se for comprovado que o empregado se ausentou para o tratamento de saúde bucal. O entendimento dominante na doutrina e jurisprudência é de que o termo “a doença do empregado, devidamente comprovada” se refere ao direito social à saúde, e garante ao atestado emitido pelo cirurgião dentista o mesmo efeito do atestado clínico.

O que deve constar no atestado?
Os atestados médicos devem cumprir um mínimo de requisitos: médico inscrito no CRM; data, hora, assinatura e carimbo em papel timbrado; inserção da CID-10; e tempo necessário de afastamento.

A empresa que fornece plano de saúde pode se recusar a receber atestado do SUS?
Sim, se a empresa fornece plano de saúde não tem sentido o empregado ir para um posto de saúde, por exemplo.

Se o empregado apresenta um atestado médico falso ou rasurado, o que acontece a ele?
Caso a empresa suspeite de fraudes, poderá solicitar esclarecimentos aos responsáveis, que deverão prestá-las, pois a prática de atestado falso é crime previsto nos arts. 297 e 302 do Código Penal. Os responsáveis são os emissores do atestado, no caso o médico, a clínica ou o hospital. Caso a fraude seja constatada, pode implicar em demissão por justa causa do empregado, prevista no artigo 482, da CLT, pois foi quebrada a fidúcia, boa-fé e a lealdade.

Verquietini informa que é fácil confeccionar um atestado fraudulento. “Essa prática é endêmica e os operadores do direito, ou seja, advogados, o Ministério Público do Trabalho e juízes não podem ficar alheios e devem impedi-la”, alerta. O combate deve ser feito através de prevenção, fiscalização e punição, segundo ele. Verquietini defende ainda uma postura proativa da empresa, no sentido de buscar coibir a prática, com severo controle dos atestados.

Bonilha lembra que, como forma de combater atestados fraudulentos, a Associação Paulista de Medicina (APM) criou o “e-atestado”, uma ferramenta, nos moldes da utilizada pela Receita Federal, “cujo uso significaria o fim da indústria dos atestados falsos e rasurados”, diz Alexandre Bonilha. Trata-se de uma versão digital dos atestados médicos, que teria uma combinação de números única, assegurando a veracidade das informações. Mas a ferramenta precisa de lei para se tornar obrigatória.

Fonte: G1

Assédio moral no setor público: O que fazer?

RESUMO: O presente trabalho aborda o tema “O Administrador e o Assédio Moral”, e tem por objetivo o entendimento desse fenômeno nas organizações, especificamente no setor público. No Brasil, é um tema recente que vem ganhando espaço considerável pela intensificação do problema; dessa forma, a pesquisa pretende indicar para a necessidade de haver maior discernimento para apurar e prevenir possíveis causas de assédio, identificando as procedências que o caracterizam, procurando evidenciar possíveis situações que o ocasionam, verificando e apresentando as conseqüências e os danos causados ao assediado, e por fim, analisando e sugerindo procedimentos para um ambiente saudável.

 

INTRODUÇÃO

 

As organizações dos dias atuais estão passando por mudanças constantes, em função de inúmeras variáveis tecnológicas que norteiam nosso futuro. Essas variáveis buscam principalmente a minimização dos custos e maximização de produtos e/ou serviços, através de métodos e técnicas inerentes a essas mudanças. Uma nova postura do Administrador hoje, diante de tantos fatos novos, pode ser explicada devido à acirrada competição entre empresas que buscam manter suas portas abertas em tempos de globalização.

 

Para que esse Administrador assuma esta nova postura faz-se necessário conhecer e desenvolver certas habilidades que serão utilizadas a favor da organização. Essas habilidades deverão focalizar as relações com empregados, fazendo parte integrante da filosofia da organização: a organização deve tratar seus empregados com respeito e deve oferecer meios de atender às suas necessidades pessoais e familiares.

 

Nesse aspecto, é relevante frisar que a gestão com pessoas, fruto das tendências que estão dando um novo conceito ao setor de recursos humanos, deverá se articular e integrar os indivíduos pertencentes às organizações, estreitando as relações entre chefes e subordinados e construindo uma cultura organizacional eficaz.

 

Para o administrador atuar nesse contexto é necessário uma reflexão de sua postura dentro de uma perspectiva inter-relacional que aponte para a necessidade de maior discernimento para detectar e prevenir possíveis causas de assédio moral, hoje uma vertente caracterizada pela degradação das condições do trabalho.

 

Somente nas últimas décadas o assédio moral veio a ser identificado como um fenômeno capaz de depreciar e deteriorar as relações humanas no ambiente organizacional.

 

É fundamental o combate ao assédio moral, pois este é um condicionante que deteriora a produtividade das pessoas nas empresas, uma vez que estas buscam prioritariamente a lucratividade, e para alcançá-la é necessário preservar o capital humano que se atém nas pessoas.

 

Assédio Moral

 

Conforme Molon (2005), o termo assédio moral vem revelando-se um fenômeno social atualmente cuja importância no meio acadêmico e profissional toma proporções jamais vistas antes.

 

Segundo Barreto (2000, p. 01), “assédio moral ou violência moral no trabalho é um fenômeno tão antigo quanto o trabalho. A novidade reside na intensificação, gravidade, amplitude e banalização do fenômeno”. Na concepção de Rezende (2002), o assédio moral é uma das formas de Dano Moral Trabalhista, dentre outras práticas onde os danos podem ocorrer em três fases da relação de trabalho, que se denominam pré-contratual, contratual e pós-contratual.

 

Hirigoyen (2002) define o assédio moral como sendo qualquer conduta abusiva [gesto, palavra, comportamento, atitude...] que atente, por sua repetição, contra a dignidade ou integridade psíquica ou física de uma pessoa, ameaçando seu emprego ou degradando o clima de trabalho.

 

Segundo Barreto (2000), o assédio moral no trabalho é a exposição dos trabalhadores a situações humilhantes e constrangedoras, repetitivas e prolongadas, durante a jornada de trabalho e no exercício de suas funções, sendo mais comuns em relações hierárquicas autoritárias e assimétricas, em que predominam condutas negativas, relações desumanas e aéticas de longa duração, de um ou mais chefes, dirigidas a um ou mais subordinado(s), desestabilizando a relação da vítima com o ambiente de trabalho e a organização, forçando-o a desistir do emprego.

 

A situação de assédio moral, segundo Barreto (2000), caracteriza-se pela degradação deliberada das condições de trabalho em que prevalecem atitudes e condutas negativas dos chefes em relação a seus subordinados, constituindo uma experiência que acarreta prejuízos práticos e emocionais para os trabalhadores, bem como para as organizações. O assediador escolhe a vítima, e, aos poucos, isola do grupo sem explicações, passando a hostilizar, ridicularizar, inferiorizar, culpabilizar e desacreditar diante dos pares. Por medo do desemprego e a vergonha de ser também humilhado, associado ao estímulo constante à competitividade, o grupo rompe os laços afetivos com a vítima e, passa a reproduzir e reatualizar os atos do agressor no ambiente de trabalho, instaurando um pacto de tolerância e de silêncio no coletivo, enquanto a vitima vai gradativamente se desestabilizando e fragilizando, e assim, perdendo sua auto-estima. É importante ressaltar que nem toda situação de assédio moral deve ser confundida com estresse, conflito profissional, excesso de trabalho, exigências no cumprimento de metas, falta de segurança, trabalho em situação de risco ou ergonomicamente desfavorável (HIRIGOYEN 2002, apud MOLON 2005).

 

Segundo Hirigoyen (2002), o assédio moral é diferente das demais situações de conflito que os grupos enfrentam no trabalho pela repetição prolongada das humilhações sem nenhuma atitude de retratação do agressor; as alterações de humor e nervosismo em um determinado momento, seguido de um pedido de desculpas pelo excesso, não caracterizam o assédio moral.

 

O desabrochar do individualismo reafirma o perfil do trabalhador atual: autônomo, flexível, capaz, competitivo, criativo, agressivo, qualificado e empregável. Estas habilidades o qualificam para a demanda do mercado atual que procura a excelência e saúde perfeita. Estar apto significa responsabilizar os trabalhadores pela qualificação e culpabilizá-los pelo desemprego, aumento da pobreza urbana e miséria, desfocando a realidade e impondo aos trabalhadores um sofrimento perverso (BARRETO, 2000).

 

Assim, humilhação repetitiva e de longa duração interfere na vida do trabalhador de modo direto, comprometendo sua identidade, dignidade e relações afetivas e sociais, ocasionando graves danos à saúde física e mental, que podem evoluir para a incapacidade laborativa, desemprego ou mesmo a morte, constituindo um risco invisível, porém concreto, nas relações e condições de trabalho.

 

Hirigoyen (2002) comenta que as pessoas mais sujeitas de se tornarem vítimas do assédio moral são aquelas que apresentam algumas diferenças com respeito aos padrões estabelecidos. Esses padrões estão relacionados com tipos motivos raciais ou religiosos; assédio em função de deficiência física ou doença; assédio em função de orientações sexuais, assédio discriminatório de representantes de funcionários e representantes sindicais.

 

Aguiar (2003) acrescenta que pessoas atípicas, excessivamente competentes, que ocupam espaço demais, aliadas a grupos divergentes da administração, improdutivas ou temporariamente fragilizadas por licenças de saúde, tendem a tornarem-se alvo das perseguições por assédio moral.

 

A explicitação do assédio moral

 

Segundo Barreto (2000), a explicitação do assédio moral pode ocorrer através de gestos, condutas abusivas e constrangedoras, humilhar repetidamente, inferiorizar, amedrontar, menosprezar ou desprezar, ironizar, difamar, ridicularizar, risinhos, suspiros, piadas jocosas relacionadas ao sexo, ser indiferente à presença do outro, estigmatizar o adoecido pelo e para o trabalho, colocá-lo em situações vexatórias, falar baixinho acerca da pessoa, olhar e não ver ou ignorar sua presença, rir daquele que apresenta dificuldades, não cumprimentar, sugerir que peçam demissão, dar tarefas sem sentido ou que jamais serão utilizadas ou mesmo irão para o lixo, dar tarefas através de terceiros ou colocar em sua mesa sem avisar, controlar o tempo de idas ao banheiro, tornar público algo íntimo do subordinado, não explicar a causa da perseguição, difamar, ridicularizar.

 

A humilhação constitui um risco invisível, porém concreto nas relações de trabalho e à saúde dos trabalhadores e trabalhadoras, revelando uma das formas mais poderosa de violência sutil nas relações organizacionais, sendo mais freqüente com as mulheres e adoecidos. Sua reposição se realiza invisivelmente nas práticas perversas e arrogantes das relações autoritárias na empresa e sociedade. A humilhação repetitiva e prolongada, segundo Barreto (2000), tornou-se prática costumeira no interior das empresas, onde predomina o menosprezo e a indiferença pelo sofrimento dos trabalhadores/as, que mesmo adoecidos/as, continuam trabalhando.

 

As conseqüências às vítimas de assédio moral, segundo Molon (2005), estão diretamente ligadas a fatores relacionados com a intensidade e a duração da agressão. As conseqüências específicas em curto prazo pelas vítimas do assédio são o estresse e a ansiedade, combinados com um sentimento de impotência e humilhação. Diante disso resultam perturbações físicas: cansaço, nervosismo, distúrbios do sono, enxaqueca, distúrbios digestivos, dores na coluna, etc.

 

Morikoshi, Alves e Ferri (2002) ressaltam que a competição sistemática entre os trabalhadores incentivada pela empresa provoca comportamentos agressivos e de indiferença ao sofrimento do outro. A exploração de mulheres e homens no trabalho explicita a excessiva freqüência de violência vivida no mundo do trabalho. A globalização da economia provoca na sociedade uma deriva feita de exclusão, de desigualdades e de injustiças, que sustenta, por sua vez, um clima repleto de agressividades, não somente no mundo do trabalho, mas socialmente.

 

As autoras ainda mencionam que a organização e condições de trabalho, assim como as relações entre os trabalhadores, condicionam em grande parte a qualidade da vida. O que acontece dentro das empresas é fundamental para a democracia e os direitos humanos. Por isso, combater o assédio moral no trabalho é estar contribuindo com o exercício concreto e pessoal de todas as liberdades fundamentais. É sempre positivo que associações, sindicatos, coletivos e pessoas sensibilizadas individualmente intervenham para ajudar as vítimas e para alertar sobre os danos à saúde deste tipo de assédio.

 

Spacil, Rambo e Wagner (2004, p. 06) lembram que “o assédio moral causa a perda de interesse pelo trabalho, desestabilizando emocionalmente e provocando não apenas o agravamento de moléstias já existentes, como também de novas doenças”. Isto ainda reflete na queda de produtividade e da qualidade, surgimento de doenças profissionais e acidentes de trabalho, ocasionando também a rotatividade de trabalhadores e ações judiciais, em decorrência do assédio sofrido.

 

Assédio Moral no Setor Público

 

O pensamento de Spacil, Rambo e Wagner (2004) converge com o de Hirigoyen (2002) quando relata que no setor público o assédio moral é mais acentuado, podendo durar anos, pois as pessoas não podem ser demitidas, a não ser que cometam algo de muita gravidade. Por conseqüência, os métodos de assédio são mais ruinosos e produzem resultados dramáticos à saúde, bem como sobre a personalidade das vítimas.

 

Como o setor público está voltado para o bem público, dentro de um esquema social, os abusos que lá ocorrem parecem chamar muito mais atenção. Nota-se geralmente que o assédio moral não está relacionado à produtividade, mas às disputas de poder. Neste caso, não se pode livrar as pessoas da responsabilidade, incriminando o lucro ligado ao capitalismo e à globalização, só se podendo atrelar o assédio a uma dimensão psicológica fundamental, a inveja e a cobiça que levam os indivíduos a controlar o outro e a querer tirá-lo do caminho. Se a organização é transparente e sólida, os desmandos das pessoas são controlados e os abusos punidos. Mas a Administração pública é uma máquina complexa, no qual as responsabilidades estão diluídas (HIRIGOYEN, 2002, p. 125).

 

A autora acrescenta, ainda, que no serviço público não é tão fácil a avaliação, pois os servidores não têm uma base de comparação, não existem objetivos de longo prazo. É rotina pedir-lhes para que tratem de uma determinada quantidade de documentos, não lhes dizendo a razão, e não se preocupando em avaliar os meios disponíveis para fazer o trabalho. Em determinados setores do serviço público há o excesso de trabalho, em determinados casos em exagero, para obterem o máximo de recursos do orçamento; entretanto em outros nada há para fazer. Os abusos de poder no setor público são freqüentes, podendo ser expressos por meio da distribuição de cargos de subordinados, quando o poder é mensurado pelo número de assessores que cada um tem sob suas ordens. Em outros locais, os diretores decidem sobre a orientação dos funcionários antes mesmo de os conhecerem.

 

Spacil, Rambo e Wagner (2004) ressaltam que é importante considerar que o assédio moral apresenta contornos especiais no serviço público, em função da garantia da estabilidade.

 

De acordo com Spacil, Rambo e Wagner (2004), muitos ambientes dos setores públicos estão carregados de situações perversas, com pessoas e grupos que fazem verdadeiros plantões de assédio moral. Muitas vezes, por falta de preparo de alguns chefes imediatos, mas com freqüência por pura perseguição a um determinado indivíduo.

 

Segundo Hirigoyen (2002, p. 126), “quando o assédio moral vem de um superior hierárquico direto, ele se manifesta primeiramente por uma diminuição ou bloqueio da nota de avaliação”. Isso porque a evolução da carreira permite os aumentos de salários; são critérios de promoção ao escalão superior.

 

O assédio moral, segundo Spacil, Rambo e Wagner (2004, p. 5), “tende a ser mais freqüente em razão de uma peculiaridade: o chefe não dispõe sobre o vínculo funcional do servidor. Não podendo demiti-lo, passa a humilhá-lo e sobrecarregá-lo de tarefas inócuas”.

 

Outro aspecto de grande influência é o fato de que no setor público, muitas vezes os chefes são indicados, e não por sua qualificação técnica e preparo para o desempenho da função.

 

Como não é fácil remanejar um funcionário para outras repartições seja por qual motivo, o agressor recorre a outras estratégias para se ver livre da vítima: as geladeiras, que, segundo Hirigoyen (2002), corresponde a uma forma de assédio vazio. A pessoa é rejeitada, pois não se adapta mais ao cargo, mas ao mesmo tempo não existe nada de específico contra ela ou porque, devido a um conflito com a hierarquia, torna-se claro que ela não é mais adequada para o espírito da organização. É preferível pagar-lhe o salário até que ela vá embora, mesmo que não trabalhe mais, contanto que não crie atritos.

 

Mesmo que se trate de uma geladeira bem-remunerada, a ferida na auto-estima é drástica. Junto com o trabalho perde-se a identidade, e nossa identidade depende muito do que se faz.

 

Não existem mais perversos no setor público do que no privado, mas naquele eles podem ser nocivos por mais tempo, uma vez que as vítimas não podem escapar nem com o pedido de demissão nem com a dispensa. Em caso de dificuldades com o superior hierárquico direto, não adianta contar demais com mediações informais, pois é difícil ter acesso ao escalão superior, quando se deseja ser ouvido. A vítima tem que cumprir procedimentos burocráticos só para fazer com que ouçam seu ponto de vista (HIRIGOYEN, 2002, p. 126).

 

No setor público, quando uma pessoa se afasta dos padrões normal – atípicas -, a tendência é que outros a rotulem como doente mental. A irritação ou a má vontade da chefia cresce consideravelmente a partir de omissões e covardias dos outros, interessados em não contestar a ordem de um superior.

 

O Administrador Frente ao Assédio Moral

 

Para Molon (2005), um novo ambiente de trabalho, forjado pela globalização e a modernização, indústrias e empresas forçam o ritmo de trabalho na luta pelo lucro. A hierarquia na organização com a divisão de tarefas, jornadas de trabalho em turnos, ritmos, intensidade, monotonia, repetitividade e responsabilidade excessiva são pontos que desencadeiam uma série de problemas para o trabalhador, sejam esses físicos ou psíquicos.

 

As principais decisões dos gerentes de linha para desenhar um programa de relações com empregados devem incluir:

 

1- Comunicações: a organização deve comunicar a sua filosofia aos funcionários e solicitar a eles sugestões e opiniões sobre assuntos do trabalho.

 

2- Cooperação: a organização deve compartilhar a tomada de decisões e o controle das atividades com os funcionários para obter sua cooperação.

 

3- Proteção: o local de trabalho deve contribuir para o bem-estar dos funcionários e proporcionar proteção contra possíveis retaliações ou perseguições.

 

4- Assistência: a organização deve responder às necessidades especiais de cada funcionário dando-lhes assistência para tanto.

 

5- Disciplina e conflito: a organização deve ter regras claras para lidar com a disciplina e o conflito (CHIAVENATO. 1999: p. 351).

 

Diante de um contexto onde as mudanças são constantes, cabe às pessoas que compõem a organização uma postura ética e flexível, para que as mesmas possam, em conjunto, solucionar problemas. As empresas buscam a minimização dos custos e maximização de produtos e/ou serviços; isso é possível com a fabricação de produtos industrializados onde os meios de produção são adequados, com pessoas capacitadas para operar as diversas máquinas envolvidas, evitando o desperdício de matéria-prima, energia, tempo, entre outros, gerando, assim, vantagem competitiva em relação a outras empresas. É importante frisar que esta agregação de valores só é possível com o empenho dessas pessoas, uma vez que são as responsáveis na criação e execução das tarefas.

 

A globalização, o rápido desenvolvimento da tecnologia da informação, a competição desenfreada, a necessidade de reduzir custos, a ênfase no cliente, a qualidade total e a necessidade de competitividade constituem poderosos impactos relevantes para o RH, que deve acompanhar as mudanças. Chiavenato (1999) afirma que a gestão de pessoas tem sido a responsável pela excelência de organizações bem-sucedidas e pela condução de capital intelectual, que simboliza a importância do fator humano em plena Era da Informação.

 

Aguiar (2003) coloca que, no contexto organizacional contemporâneo, o assédio moral, com as suas práticas de humilhação, perseguição, rebaixamento, ameaças sistemáticas, tornou-se um modo de relacionamento entre os empregados e os empregadores nos locais de trabalho.

 

Para prevenir a incidência do assédio moral é primordial a educação no ambiente organizacional. Molon (2005, p. 34) ressalta que “se questionássemos os empresários se eles adotariam um programa de prevenção ao assédio moral, com certeza a resposta da maioria será: que custo e que retorno terei?”.

 

“As empresas tendem muito mais a investir em programas que aumentem seu conceito tanto dentro quanto fora de suas fronteiras, e, nesse caso, considerações de natureza econômica são menos importantes” (GUEDES, 2003 apud MOLON, 2005).

 

Para Hirigoyen (2002), o assédio moral é um problema cuja solução pode ser encontrada de uma maneira multidisciplinar.

 

Nas estratégias para evitar o assédio moral Hirigoyen (2002), revela que o limite de regras é algo que deve ser adotado. Os chefes mais graduados devem detectar comportamentos inadequados e depois aplicar punições, se necessário. Compete a ele dizer o que é permitido e o que não é em conjunto com a direção.

 

A direção, segundo a autora, deve se preocupar com as pessoas tanto com os números, impedindo a ação de chefes grosseiros e tomando as medidas para obrigá-los a controlar o comportamento. Muitas vezes, as diretorias não emitem julgamento a respeito do comportamento de um executivo que apresenta bons resultados. Existem alguns padrões básicos de disciplina que devem ser aplicados a toda violação de regras da organização, sejam leves ou graves. Todas as ações disciplinares devem incluir os seguintes procedimentos padrão:

 

1- Comunicação das regras e critérios de desempenho: Os empregados devem ser avisados a respeito das regras e padrões da companhia e das conseqüências da sua violação. Cada empregado e cada supervisor deve compreender perfeitamente as políticas e os procedimentos de disciplina.
2- Documentação dos fatos: o supervisor deve registrar as evidências que justifiquem ação disciplinar. Essas evidências devem ser cuidadosamente documentadas para evitar qualquer dúvida, subjetividade ou arbitrariedade.
3- Resposta consistente à violação de regras: O empregado deve sentir que a aplicação da disciplina é consistente, previsível e sem qualquer discriminação ou favoritismo. Isto não significa que todos os empregados devam ser tratados exatamente da mesma maneira. Um empregado com vários anos de casa e excelente folha de serviços que viola uma regra pode ser punido mais brandamente do que um novo funcionário que violou a mesma regra. Mas, se os dois recém-admitidos violaram a mesma regra, deverão ter a mesma punição (CHIAVENATO 1999, p. 356).

 

Deste modo, Hirigoyen (2002) salienta que é necessário a mudança nas atitudes e rever os próprios métodos de gestão, deles eliminar o que contiverem de violência visível ou oculta, lutar contra todas as formas de violência, e adotando medidas punitivas.

 

Uma forma eficiente de prevenção, segundo Spacil, Rambo e Wagner (2004), é a divulgação de informações relativas ao assédio moral através da realização de campanha nas empresas ou nos órgãos públicos, com o objetivo de conscientizar o maior número de trabalhadores sobre essa vertente, bem como a forma de agir e das suas possíveis conseqüências nas esferas cível, trabalhista/administrativa e criminal.

 

Nesse sentido, os autores destacam que uma forma de prevenir o assédio moral é a solidarização no ambiente de trabalho: aquele que é testemunha de uma conduta de assédio não deve calar-se, mostrando sua desconformidade com a conduta e sendo solidário com o colega na busca de soluções para o problema. Mesmo porque quem hoje é testemunha, em outra ocasião pode estar na situação de vítima do assédio, quando precisará contar com o apoio dos colegas de trabalho.

 

Segundo Hirigoyen (2002, p. 320), “o primeiro passo da prevenção é educar as pessoas para que sejam corretas no cotidiano com seus companheiros de trabalho” A prevenção do assedio moral, segundo a autora, deve fazer parte de uma política geral de prevenção de riscos profissionais, pois a saúde no trabalho, inclusive a saúde psíquica, é um direito fundamental de todos os funcionários. A empresa deve inspirar normas de bom comportamento nos membros pertencentes a esta e definir o que ela aceita ou não. Ela não deve impor moral aos seus membros, mas simplesmente estabelecer limites. Deve, sobretudo, fazer com que cada qual preveja as possíveis conseqüências de seus atos sobre os outros. Os dirigentes não devem ignorar o problema. Precisam manifestar a vontade de colocar em prática um programa de prevenção em todos os escalões da empresa. Relata ainda que as organizações devem se interessar pela prevenção do estresse e pela administração de conflitos, não de modo a levar os assalariados a suportar mais, sem rever minimamente seus métodos de gestão, pois não é possível fazer prevenção eficaz do assédio moral sem que todos se proponham a um autoquestionamento, inclusive os dirigentes. É importante detectar o quanto antes os processos de isolamento de alguém, atentando-se às discretas atitudes maldosas aparentemente inocentes, restabelecer o diálogo de modo a dar sentido aos projetos e motivar as equipes. Deve haver o respeito por parte da chefia em relação aos subordinados a fim de evitar diversos problemas de mal-estar dentro da organização, permitindo uma melhora na produtividade.

 

Aguiar (2003) sugere uma reeducação de valores que implica uma mudança cultural dentro da empresa, com incentivo a pratica do diálogo constante e permanente e a implantação de um código de ética e de conduta de todos os empregados, inclusive as chefias, baseado no respeito mútuo e no companheirismo.

 

Para Molon (2005), a prevenção do assédio moral através dos sindicatos no interior da empresa deve ser uma arma para combater toda e qualquer conduta que vise anular direitos essenciais dos trabalhadores.

 

Quando medidas preventivas não bastam para evitar o assédio moral, este pode gerar punição disciplinar administrativa ou trabalhista (SPACIL, RAMBO e WAGNER 2004).

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

A caracterização do assédio moral no setor público pelos autores nos mostrou ser difícil pela natureza e cultura da organização, principalmente porque o assédio moral apresenta contornos especiais no serviço público em função da estabilidade e exercício da função em confiança, pela distribuição dos cargos de subordinados de acordo com o número de assessores.

 

Dessa forma, é premente que o tema seja discutido amplamente pelos servidores públicos e pela sociedade, para que se possa eliminar e/ou reduzir o sofrimento e os prejuízos, tanto para os servidores quanto para a instituição pública.

 

A natureza do questionário foi bastante ampla até mesmo porque o objetivo deste trabalho é o de levar os gestores a uma reflexão de sua postura dentro de uma perspectiva inter-relacional que aponte a necessidade de maior discernimento para detectar e prevenir possíveis causas de assédio moral.

 

A pesquisa não evidencia situações de assédio moral na Prefeitura Municipal de Presidente Prudente, mais especificamente na Secretaria de Administração, mesmo porque não era o objetivo principal deste trabalho; para isso precisaríamos adotar outros métodos com mais critérios e maior nível de detalhamento. Mas também não permitiu evidenciar a inexistência de prováveis situações de assédio moral.

 

Cabe aos administradores, gestores de recursos humanos, atentarem para o problema em questão, identificando possíveis situações e atuando de forma efetiva para que não se chegue ao extremo que cause dor, sofrimento e danos morais e financeiros.

 

Tornar evidente o tema, as causas, as conseqüências, já foi feito, tornar público este trabalho e seus resultados, conscientizar, prevenir e desenvolver estudos mais detalhados cabe ao órgão público, de acordo com os interesses.

Por:

CARMO, Reginaldo Henrique

MORIKOSHI, Eliane

 

Fonte: http://www.uniesp.edu.br

 

A dependência química e as relações de trabalho

É comum encontrarmos decisões em que a dispensa por justa causa com fundamento na embriaguez é descaracterizada, condenando a empresa reclamada no pagamento de verbas decorrentes de uma dispensa imotivada e até mesmo à reintegração do funcionário.

As dificuldades e dúvidas enfrentadas pelos empregadores na relação de trabalho com um dependente químico, bem como a discussão sobre a possibilidade de demissão deste funcionário, são temas de grande relevância atual, tendo em vista o assustador crescimento do consumo de drogas nas cidades brasileiras e seus indissociáveis reflexos na vida profissional dos dependentes, todavia, ainda considerado um tabu, tem sua importância ofuscada pelo preconceito e falta de informação.

Busca-se através do presente artigo iluminar o debate, apresentando aos empregadores algumas informações e ferramentas para enfrentar o problema.

Recente relatório do Ministério da Previdência Social revelou que a cada três horas, uma pessoa é afastada do trabalho para tratar a dependência química no País. No ano de 2008 foram concedidas 31.721 licenças, acima de 15 dias, para viciados em álcool, maconha, cocaína e anfetamina. Em 2007 foram 27.517 licenças, o que indica um aumento de 15%, indicador sem dúvida já superado.

O número reflete apenas uma das faces da influência das drogas no mercado de trabalho, já que expressa o problema só entre os que têm carteira assinada no Brasil. Os dados mostram ainda que a dependência está em alta entre empreendedores, médicos, advogados, economistas, lixeiros, professores, funcionários públicos, todos do grupo cada vez mais amplificado nas estatísticas de transtornos de saúde desencadeados pelo uso de entorpecentes.[1]

Evidente que o debate envolve aspectos não só trabalhistas, mas também médicos, sociais e políticos, merecendo uma abordagem ampla e multidisciplinar que abranja toda a sociedade.

A legislação não se manifesta claramente sobre as obrigações do empregador em relação à dependência química dos empregados no ambiente de trabalho, ficando a critério do empregador a iniciativa de regulamentar internamente os procedimentos a serem adotados quando verificadas estas situações.

Embora a Norma Regulamentadora 7 (NR-7) estabeleça a obrigatoriedade da elaboração e implementação do Programa de Controle Médico e Saúde Ocupacional (PCMSO) por parte do empregador, visando a promoção e preservação da saúde de todos os trabalhadores através dos exames periódicos obrigatórios, não há definições claras das obrigações com relação aos procedimentos para dependentes químicos.

Também é omissa a NR-5 de que trata da obrigatoriedade da Comissão Interna de Prevenção de Acidentes – CIPA, que tem como objetivo a prevenção de doenças e acidentes decorrentes do trabalho bem como de colaborar no desenvolvimento e implementação do PCMSO e PPRA além de outros programas relacionados à segurança e saúde do trabalhador.

Todavia, independentemente do que prevê a legislação, as iniciativas empresariais para prevenção e tratamento à dependência química são cada vez mais freqüentes, além de recomendáveis, principalmente através de campanhas antitabagistas e de consientização sobre os perigos do uso abusivo de álcool. Sendo certo que investimento em inciativas desta natureza reverte em produtividade, assiduidade e redução do número de acidentes de trabalho.

O empregador deve investir em capacitação e multiplicação de informação, privilegiando e incentivando iniciativas de prevenção. É imprescindível que a empresa mantenha total confidencialidade do problema de forma a evitar a exposição do funcionário e que a adesão aos programas seja voluntária.

O caráter educativo destas iniciativas, bem como o envolvimento da família, são essenciais para a sua eficácia em longo prazo. Deve-se considerar ainda que os efeitos da dependência química recaem não só sobre o indivíduo, mas também sobre toda a sociedade, sendo responsabilidade de todos.

Muitas empresas, contudo, não estão aptas a identificar os sinais de alerta que possam estar ligados à dependência, tais como:[2]

Ausências durante o trabalho: os empregados geralmente costumam a se atrasar frequentemente após o almoço ou sair de seus postos de trabalho para ir ao banheiro, bebedouro, estacionamento, associações e etc.;
Absenteísmo: podem ocorrer também faltas não autorizadas, licenças excessivas por doenças, faltas com ou sem comprovação médica e usualmente nas segundas ou sextas-feiras ou dias que antecedem ou sucedem feriados, faltas sucessivas por doenças vagas como resfriados, gripes, enxaquecas e etc.;
Acidentes de trabalho: o mau uso dos equipamentos de proteção individual e os acidentes leves ou não relatados durante o trabalho e até fora do trabalho, podem ser sinais de alerta;
Queda de produtividade: atrasos na execução de tarefas ou no atendimento dos compromissos, tarefas que levam mais tempo para serem cumpridas, desculpas ou dificuldades para reconhecer erros, dificuldades com tarefas um pouco mais complexas, descuidos e desperdícios de materiais, matéria-prima ou equipamentos;
Relacionamento interpessoal: alternâncias no comportamento com colegas, reação exagerada à críticas ou sugestões, empréstimo de dinheiro e endividamento, discussões desnecessárias e irrelevantes;
Hábitos pessoais: mudanças nos hábitos cotidianos como descuido com a higiene e aparência pessoal, apresentar-se bêbado ou cheirando a álcool logo pela manhã, mudança de comportamento ou confuso após o almoço.
Uma vez identificados estes sinais suspeitos, cabe ao empregador encaminhar o funionário para o médico do trabalho ou assistente social e, no contexto organizacional, oferecer ajuda.

Em qualquer das situações de dependências químicas no ambiente de trabalho, cabe ao empregador esgotar os recursos disponíveis para promover e preservar a saúde do empregado, para somente se superadas as tentativas sem êxito, decidir-se pelo desligamento.

A Consolidação das Leis do Trabalho prevê, na alínea “f”, do artigo 482, a embriaguez (habitual ou em serviço) como falta grave por parte do empregado ensejadora da extinção do contrato de trabalho por justa causa. Esse dispositivo obviamente alcança o uso de outras drogas além do álcool, todavia, é comum encontrarmos decisões em que a dispensa por justa causa com fundamento na embriaguez é descaracterizada, condenando a empresa reclamada no pagamento de verbas decorrentes de uma dispensa imotivada e até mesmo à reintegração do funcionário.

Oportuno esclarecer que a embriaguez pode ser dividida em habitual (crônica) ou embriaguez “no trabalho” (ocasional). A embriagues crônica é considerada uma enfermidade pela Organização Mundial da Saúde e, segundo entendimento majoritário dos Tribunais, deve ser tratada antes da extinção do contrato de trabalho, ou seja, entende-se que a empresa deve tentar reabilitar o funcionário antes de desligá-lo.

Já a embriaguez ocasional sujeita-se ao poder fiscalizador e de punição inderente ao empregador, que poderá penalizá-lo, com advertência ou suspensão.

Assim, recomenda-se que empregador encaminhe o funcionário que apresente sinais de dependência química, seja por álcool ou outras drogas, ao setor de Medicina e Segurança do Trabalho ou na falta deste, para órgão previdenciário para tratamento de saúde antes de adotar punição mais rígida e definitiva.

A legislação brasileira dispõe que o empregado que possuir dependência química deve ser afastado do trabalho por motivo de doença – e não por qualquer forma punitiva – devendo receber do empregador o pagamento dos 15 primeiros dias decorrentes do afastamento. A partir desse momento, o trabalhador passará a gozar do benefício previdenciário, ficando a recuperação a cargo do sistema de saúde pública.

Tais procedimentos fundamentam-se na função social da empresa, esculpido na Constituição Federal e, neste caso, interpretado no sentido de que a empresa deve proporcionar ao seu empregado um tratamento digno para que o mesmo possa se reabilitar antes de ser desligado.

O juiz José Carlos Rizk, do Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região, em acórdão publicado em 06.05.2008[3], ao deferir a reintegração de um dependente químico demitido durante tratamento médico, argumentou que a função social do contrato consiste em cláusula geral, ou seja, norma que apenas descreve valores, sem enunciar preceito ou sanção, permitindo que o magistrado a aplique a cada caso concreto, buscando valores nos direitos fundamentais previstos na Constituição da República.

Seguiu defendendo que a função social do contrato está diretamente ligada ao conceito social da propriedade, haja vista que o contrato consiste no maior instrumento de circulação de riquezas, eis que a valorização do trabalho humano constitui pilar da ordem econômica, fundamentando-se, dentre outros princípios na função social da propriedade, insculpida na Carta Magna, em seus arts. 5°, inciso XXIII, e 170, inciso III, o qual abrange não somente os bens corpóreos como também os incorpóreos aplicando-se, portanto à empresa.

Conclui, portanto, que o direito do trabalho busca a realização da função social da empresa, pois com a valorização do trabalho o indivíduo desenvolve plenamente a sua personalidade, promovendo a busca do pleno emprego (art.170, inciso VIII), a redução das desigualdades e sociais (art.170, inciso VII) e a dignidade da pessoa humana (art.1°, inciso III).

Neste contexto, advoga que o empregador não pode utilizar o seu direito potestativo de resilição do contrato de trabalho para dispensar o reclamante, dependente químico, durante tratamento médico, em razão da função social que desempenha e em observância, aos princípios constitucionais.

Do mesmo entendimento partilha a Desembargadora Ana Cristina Lobo Petinati, da 5ª Turma do TRT-SP, no acórdão nº 20090995621 publicado no DOE em 04/12/2009, do qual foi relatora, consignando que, além dos fundamentos da República (valores sociais do trabalho e da livre iniciativa), dos princípios da Dignidade da Pessoa Humana e da função social da empresa, consignados na Constituição Federal, o Código Civil de 2002 também traz uma nítida valorização da pessoa humana moralmente considerada, abrindo o caminho para o exercício pleno da função social da empresa.

Ressalta que não se está minimizando a importância do lucro, mas sim constatando que a sobrevida da empresa está colocada acima disso, numa tentativa de tornar capital e trabalho partes integrantes de uma relação simbiótica. A empresa não sobrevive sem o lucro e a tendência é a de que, com o amadurecimento da sociedade, o lucro não sobreviva em uma empresa que não exerce a sua função social.

A desembargadora concluiu que “Não basta mais aos empregadores simplesmente cumprir suas obrigações legais. É preciso que os detentores dos meios de produção e geradores de empregos se conscientizem de seu papel na sociedade, atuando em prol da comunidade sempre que possível, principalmente quando a ajuda reverterá em benefício a alguém que um dia já contribuiu para o aumento de seu próprio lucro.”

Não raro, portanto, a Justiça do Trabalho tem determinado a reintegração de dependentes químicos demitidos durante tratamento médico, observada a suspensão do contrato de trabalho enquanto perdurar o benefício previdenciário, bem como condenando a empresa no pagamento de indenização por dano moral.

Evidentemente que a valorização do trabalho humano constituiu pilar da ordem econômica, fundamentando-se, dentre outros princípios, na função social da propriedade, insculpida na Carta Magna em seus artigos 5º, XXIII e 170, III, o qual abrange não somente os bens corpóreos com também os incorpóreos, aplicando-se, portanto, à empresa.

O Direito do Trabalho busca, outrossim, a realização da função social da empresa, pois com a valorização do trabalho o indivíduo desenvolve plenamente sua personalidade, promovendo a busca do pleno emprego (art. 170, VIII), a redução das desigualdades regionais e sociais (art. 170, VII) e a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III).

A Constituição da República pressupõe como princípio fundamental a dignidade da pessoa humana – que segundo o STF não se trata de direito fundamental, mas a fonte de todos os direitos fundamentais – assim como os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, nos termos do art. 1º Constituição da República.

Trata-se, contudo, de uma questão de saúde pública cuja responsabilidade não pode ser transferida ao empregador, cabe sim a este adotar medidas educativas e incentivar o tratamento médico, todavia, não surtindo efeito, não deve ser questionada a decisão de rescindir o contrato de trabalho do funionário dependente químico, observado o período de estabilidade provisória.
Por: Priscilla Folgosi Castanha
Fonte: http://jus.com.br

 

 

O ilícito administrativo de improbidade no direito administrativo disciplinar federal

1. Introdução.

Pela especificidade da matéria, a improbidade administrativa deve ser estudada separadamente dos demais ilícitos administrativos disciplinares.

A aplicação da legislação que reprime a improbidade, de maneira exagerada e sem a devida cautela de aferição de culpabilidade, tem inclusive provocado uma tendência de entendimento no Poder Judiciário no sentido de que a improbidade somente poderá ser declarada em sede judicial.

A Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, veio estabelecer critérios para a responsabilização dos agentes públicos que eventualmente pratiquem conduta eivada de improbidade administrativa.

Em relação ao regime disciplinar dos servidores públicos, a Lei de Improbidade Administrativa há que ser tratada como lei especial, posto que a lei geral da disciplina dos servidores federais é a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

Representa a Lei nº 8.429 a desejada regulamentação do espaço em branco que havia para os casos de maior gravidade na vida administrativa brasileira.

A Constituição da República de 1988 já indicava o caminho de sua repressão, quando, no caput do artigo 37, elevou à categoria de princípio expresso a moralidade administrativa; e, em seu § 4º, estabeleceu que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Outrora, tinha o nosso ordenamento jurídico, de um lado, as sanções previstas para as infrações administrativas comuns (demissão, suspensão, advertência) e doutro, as sanções criminais para as infrações administrativas que também configurassem crimes contra a Administração.

As sanções criminais previam a privação da liberdade. Eram sem qualquer dúvida as mais fortes, mais ríspidas, acerbas, porém merecidas, para aquele que pratica delitos contra o Estado.

O processo penal, entretanto, é sabidamente de lenta condução, ensejando ao acusado várias vias recursais, inclusive as do recurso especial junto ao STJ e do recurso extraordinário para o STF.

As duas sanções, a penal e a administrativo-disciplinar, sozinhas, não satisfaziam à ânsia da sociedade brasileira por coibir os constantes desvios e malversações de verbas públicas.

A primeira, quase sempre era de difícil e lenta aplicação porque necessita do trânsito em julgado da sentença penal condenatória; e a segunda (ainda que acarrete a demissão do meliante) não punia devidamente o servidor que desfalcava os cofres públicos, haja vista a impossibilidade de se atingir o seu patrimônio.

As leis anteriores, que tentaram reprimir o enriquecimento sem causa em prejuízo do Estado, bem como a ação popular, não surtiram os efeitos necessários.

Segundo o prof. Carlos Frederico Brito dos Santos: “por outro lado, dentre as considerações gerais acerca da LIA cabe ainda apontar os seus avanços em relação à legislação mais conhecida até então, e que trata da ação popular, regulada pela Lei nº 4.717, de 29/06/1965, indubitavelmente de maior espectro que a Lei nº 2.164/57 (“Lei Pitombo-Godói Ilha”) e a Lei nº 3.502/58 (“Lei Bilac Pinto”), antecessoras da Lei nº 8.429/92, pela qual foram expressamente revogadas (art. 25) e que tratavam um tanto timidamente do seqüestro e do perdimento de bens por enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função pública” (in Improbidade Administrativa, Rio, Forense, 2002, p. 2).

Dentro dessas duas balizas, portanto, existiam ilícitos administrativos que, além de se configurarem em frontais quebras da legalidade, proporcionavam enriquecimento do servidor infrator ou de terceiro interessado e que com isto causava prejuízo e lesão ao erário.

A Lei de Improbidade abriu a oportunidade (dentro do nosso ordenamento jurídico) para que Corregedorias e os órgãos do Ministério Público, das várias esferas políticas, pudessem lutar pela indenidade do patrimônio público.

Tais órgãos devem velar pela aplicação da Lei nº 8.429, de 1992, envidando todo o seu trabalho no sentido de punir o agente público ímprobo e devolver ao status quo ante o patrimônio do Estado.

A idéia central da legislação é reprimir o enriquecimento dos agentes públicos com a utilização irregular do cargo, da função, do mandato ou do emprego público.

Por esta razão, os dispositivos da lei analisada exigem a apresentação de declaração anual de imposto de renda, quer na posse, quer na exoneração, por parte do servidor. Não é o melhor meio de se evitar o desfalque do erário, mas é um forte mecanismo de controle.

2. O Conceito de Improbidade.

O conceito de improbidade é estritamente técnico e não somente gramatical.
Improbidade, gramaticalmente considerada, significa o oposto de probidade. Segundo o Dicionário Aurélio, probidade vem a ser “qualidade de probo; integridade de caráter; honradez, pundonor”.

Ora, a improbidade no Direito Administrativo não pode ser identificada com o conceito gramatical.

Improbidade administrativa seria a ação ou omissão desonesta, sem caráter, sem honradez do servidor, porém dirigida ao fim execrando de lesar o erário, lesar o patrimônio do Estado, proporcionando o enriquecimento do próprio servidor ou de terceiros.

Também não podemos identificar a violação do princípio da moralidade com a improbidade administrativa. Se é certo que toda e qualquer ação ou omissão de improbidade é imoral, infringe a moralidade administrativa, a recíproca nem sempre será verdadeira.

Por vezes a violação da moralidade, em níveis de baixa periculosidade ou de efeitos mínimos, não deve ensejar o acionamento direto da Lei nº 8.429, de 1992, porque esta visa à reparação do dano, do locupletamento ilícito, e à preservação dos princípios administrativos com consectários de índole patrimonial ou ao menos a tentativa de lesão ou grave malferimento da função social da administração pública.

Concluindo, a improbidade pode ser considerada a infração à lei ou aos princípios da Administração que geram o enriquecimento do servidor ou de terceiro, ou ainda quando não comprovado tal locupletamento, haja a violação frontal de princípios fundamentais que nos levam a crer que houve ao menos a intenção velada de causar o prejuízo ao erário. Tanto esta parte final é verdade que embora o art. 11 da Lei não cite o desfalque do erário, ordena a aplicação de sanção de até 100(cem) vezes o valor da remuneração do servidor.

3. As hipóteses de enquadramento da conduta ímproba.

Juridicamente, a improbidade está conceituada na lei, que vem atender à vontade constitucional de sua repressão, e pode ser classificada em 3 (três) categorias principais: a) enriquecimento ilícito do servidor; b) lesão ao erário; c) ofensa aos princípios da administração.

ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
As condutas mais graves são as que acarretam o enriquecimento irregular do servidor, que se locupleta de bens que caberiam ao Estado e à comunidade.
No art. 9º a Lei de Improbidade elencou as condutas mais execrandas que um agente público pode praticar, incluindo ilícitos de tamanha gravidade que implicam em geral na própria prática de crime.

Como não podemos curar dos crimes no nível da Administração, o que resta para apurar é a responsabilidade administrativa e civil, dentro do Processo Administrativo Disciplinar. As condutas (todas constantes do art. 9º), consistentes em ato de improbidade administrativa com enriquecimento ilícito de agente, obtido com utilização do cargo, mandato, função, emprego ou atividade, estão previstas claramente na L.I.A. Lembre-se, entretanto, que a responsabilidade no direito brasileiro, via de regra, é de índole subjetiva, i.e., é necessário que se comprove a culpa ou a má-fé para que se possa imputar ao servidor a prática de improbidade.

No art. 9º, estabelece a Lei nº 8.429, de 1992, que constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público (I); – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado (II); – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado (III); – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades (IV); – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem (V); – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei (VI); – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público (VII); – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade (VIII); – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza (IX); – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado (X); – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei (XI); – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei (XII).

Sempre há de se perquirir acerca da culpabilidade ou não do servidor. Poucos são os casos em que o direito brasileiro estabelece a responsabilidade objetiva. Quando se fala em direito sancionador, é indispensável a verificação do elemento subjetivo da culpa.

LESÃO AO ERÁRIO
Nos casos do artigo 10, o servidor não enriqueceu seu patrimônio com a conduta ilegal, porém com este proceder beneficiou a terceiros. Não auferiu proveito para si, mas o proporcionou a particulares.

É muito importante a repressão expressa a este tipo de improbidade, haja vista que muitas vezes não se conseguirá provar que o servidor amealhou bens para si; entretanto, se terceiro foi beneficiado, incorrerá de igual sorte nas sanções da Lei nº 8.429, de 1992.
É claro que a sanção para a lesão é menor que a sanção para o enriquecimento. Mas o que se deve lembrar é que não se pode deixar de aplicar uma sanção. Eis as condutas que são definidas pela Lei como causadoras de lesão ao erário:

No Art. 10, a LIA fixa que constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e: – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei (I); – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie(II); – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie(III); – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado (IV); – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado(V); – realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea(VI); – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie(VII); – frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente (VIII); – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento (IX); – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público (X); – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular (XI); – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente(XII); – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades (XIII).

OFENSA AOS PRINCÍPIOS
A última das espécies de condutas consideradas improbidade está no art. 11 da citada Lei, e nos remete a conceitos gerais de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, sendo tipificadas como improbidade, desta estirpe, as seguintes condutas: – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência (I); – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício (II); – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo (III); – negar publicidade aos atos oficiais (IV); – frustrar a licitude de concurso público (V); – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo(VI); – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço (VII).

As sanções para estas ilegalidades são obviamente bem menores.
Não eram estas violações a ratio essendi da lei de improbidade. Sua razão de existir é expulsar do servidor público o ladrão ou aquele que deixa, culposa ou dolosamente, que se lesem os cofres da União.

Todavia, não se provando ou não se configurando o enriquecimento ou a lesão aos cofres públicos, a conduta ímproba deve ainda assim merecer apenação.

4. Conclusão.
Para finalizar, é fundamental para o aplicador do direito ter em mente que as sanções à improbidade se submetem às regras constitucionais e infraconstitucionais de hermenêutica, não prescindindo jamais da verificação do elemento culpa ou dolo, haja vista a teoria da responsabilidade subjetiva

Por Fabio Lucas de Albuquerque Lima

Fonte: Jus Navigandi

Leia também: O presidente e seus homens II

 

O poder de polícia no estado democrático de direito.

Discricionariedade e limites

O presente trabalho cuidou da abordagem do poder de polícia no âmbito do Estado Democrático de Direito, situando sua discricionariedade relativa e seus limites nos princípios que informam o ordenamento jurídico brasileiro. Recorrendo aos ensinos clássicos acerca do poder e da polícia, da polícia administrativa e da natureza do poder exercido pela administração, buscou orientar o poder de polícia como instrumento a serviço da satisfação do interesse público.

 


INTRODUÇÃO

Entender o poder, que a sociedade organizada exerce na restrição dos direitos que ela mesma atribui aos particulares, é tarefa um pouco árdua. Sua complexidade cresce à proporção que tal poder vem sendo admitido no meio social com percepções equivocadas.

Hodiernamente, é corrente observar a propagação, pelos veículos de comunicação principalmente, de um sentido comum do poder adjetivado de policial. O pensamento que normalmente tem se alastrado é o que restringe o poder policial ao poder “da lei e da ordem”, exercido por agentes estatais, que se revela distante e onipotente e contrapõe a autoridade pública ao administrado.

Objetivando justamente denegar esta concepção, e visando à exposição correta do poder de polícia na órbita científica do Direito Administrativo, este artigo discorrerá sobre o poder – como categoria geral – e o poder de polícia – inclusive consubstanciado na atividade administrativa.

Desta maneira, principiando pela apresentação ontológica do poder – subsidiada por pensadores como Norberto Bobbio e Max Weber – e da polícia – patrocinada por doutrinadores como José Cretella Júnior e Celso Bandeira de Mello – buscar-se-á construir uma idéia geral do poder que se materializa na Administração Pública, intentando-se, em segundo momento, encarecer sua natureza instrumental.

Num terceiro instante, o presente artigo lançará mão da especificação do poder de polícia, discorrendo em torno da polícia administrativa e da discricionariedade do poder de polícia no Estado Democrático de Direito, enunciando, então, suas limitações.

Em todo caso, e a todo momento, será sustentada a idéia de que tal poder não passa de uma atividade finalística, que o traduz como um prerrogativa a serviço do dever de se alcançar os interesses da coletividade; desmentindo-se, em conclusão, por meio de uma explanação técnico-conceitual sobre este poder, qualquer possibilidade de tê-lo como irrestrito.


PODER E POLÍCIA: BREVES ESCLARECIMENTOS

Para que se faça possível qualquer entendimento acerca do tema poder de polícia, impende, ainda que de modo sintético, o esclarecimento introdutório de categorias que alicerçam sua configuração. De início, não se poderia alcançar o significado dessa classe de poder sem se proceder à análise de seus elementos explícitos: poder e polícia.

O poder, conforme ensina Norberto Bobbio, em sentido vago, é a “capacidade ou a possibilidade de agir, de produzir efeitos” (BOBBIO, 2000, p. 933), ou mais especificamente, em se tratando da esfera social, a capacidade que um homem tem de determinar o comportamento de outro.

Um pouco mais utilitarista, a concepção de Thomas Hobbes, na afirmação de que “o poder de um homem consiste nos meios de que presentemente dispõe para obter qualquer visível bem futuro” (Hobbes, 2006, p. 70), revela que não se busca com o manejo do Poder a mera subordinação – ou determinação – de comportamentos, senão uma satisfação de interesses.

De perceber-se então que o homem, visando a uma maior satisfação de seus interesses, inclusive o de manter sua segurança e bens já conquistados, reúne-se com seus semelhantes e forma, através de um acordo racional, o que se costuma denominar de sociedade.

A constituição da dimensão social da existência humana só se torna viável mediante a instituição de um ente composto de leis e recursos que, retirando das mãos do particular o poder de defender privativamente seus interesses, monopoliza legitimamente o uso da coerção física, expressão última do poder.

Este ente, ao qual se acaba de referir, é o Estado. Max Weber o define como

“[...] uma associação de dominação institucional, que dentro de determinado território pretendeu com êxito monopolizar a coação física legítima como meio da denominação e reuniu para este fim, nas mãos de seus dirigentes, os meios materiais de organização.” (WEBER, 2004, p. 529)

Antes de concluir essa clássica definição do Estado, Weber lembra que, sendo o Estado uma criação moderna, legitima-se por forma racional inspirada na Lei. Neste ponto seus conhecimentos tocam, ainda que superficialmente, a visão sustentada por Kelsen de que o poder estatal “ao qual o povo está sujeito nada mais é que a validade e a eficácia da ordem jurídica” (KELSEN, 1998, p.364).

É na proteção e na realização dos interesses de um corpo social que se encontram o fim e o motivo de existir do Estado. Para conformar-se a eles, o ente estatal deve instituir leis e zelar pela sua concretização por intermédio de um plexo de deveres-poderes, de prerrogativas. O poder de polícia insere-se nessas prerrogativas, materializando-se, em ato, através da polícia.

Segundo José Cretella Júnior, a palavra polícia está “ligada, etimologicamente, ao vocábulo política, pois ambas vêm do grego polis (polis, cidade, Estado) (…)” (CRETELLA JÚNIOR, 1999, p. 25). Prossegue este doutrinador destacando que, durante a Idade Média, o sentido de polícia altera-se para significar a boa ordem da sociedade civil debaixo da autoridade do Estado, contrapondo-se à boa ordem moral do Direito Canônico.

Atualmente, o vocábulo polícia vem sendo empregado em três sentidos diferentes: o de regras impostas pela autoridade pública aos cidadãos; o de conjunto dos atos de execução destas regras e de regulamentos nelas baseados; e o de força pública encarregada da execução da lei e de regulamentos, os agentes públicos.

Todavia, ao se tratar do exercício da atividade policial, e ao se adentrar o âmbito do poder de que o Estado, e mais especificamente a Administração Pública, dispõe para alcançar seus fins, algumas considerações precisam ser feitas acerca da natureza das prerrogativas de Direito Público atribuídas ao administrador – prerrogativas comumente chamadas de poderes.


A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA E SUAS PRERROGATIVAS: A NATUREZA DO PODER

O Estado, como se acabou de ver, tem no interesse público – ou interesse do corpo social – a sua maior preocupação. Qualquer papel que desempenhe perante a sociedade deverá levar em conta o cumprimento do dever de alcançar este interesse, que nada mais é senão a dimensão pública dos interesses individuais, isto é, dimensão do interesse dos particulares enquanto integrantes da sociedade.

Em função do que se acaba de dizer, salienta Celso Antônio Bandeira de Mello que o poder, no Direito Público contemporâneo, só pode auferir um lócus legítimo se for tomado como algo instrumental e indispensável para tornar viável o cumprimento do dever de atingir a finalidade que a Lei lhe prescreve.

No ordenamento jurídico brasileiro, entende-se essa finalidade do Estado deve ser realizada através da função legislativa, jurisdicional e executiva. Por conseguinte, através das Leis os cidadãos recebem direitos e, por meio da atividade jurisdicional, podem defendê-los quando violados. Pela função administrativa, determinada faceta do ente estatal atua de maneira infralegal e dinâmica na persecução do interesse público – que também corresponde ao grau máximo de satisfação dos direitos individuais.

A atuação infralegal, caracterizadora da atividade administrativa, deve ser desenvolvida na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos que torne viável, através da posição de supremacia sobre os indivíduos em que se encontra a Administração Pública, a conjugação do gozo dos direitos individuais com o zelo pelo interesse coletivo.

Trocado em minúcias, o exercício garantido dos direitos fundamentais, como se percebe facilmente, já é em si mesmo a satisfação dos fins a que o Estado se propõe realizar. Contudo, deve ser compatibilizado com o bem-estar social. E a maior prova de que estes interesses individualmente exercidos não são absolutos encontra-se na possibilidade de o Estado, através de sua atividade administrativa, vir a restringi-los conforme as disposições legais que estatuiu.

O fato de o Estado, atualmente configurado como Estado Democrático de Direito, não poder dar um passo sequer sem que esteja fundamentado na Lei é a regra sobreposta a esse atuar constritivo. Não se pode esquecer também o ente estatal, dito soberano, obtém o seu poder por meio do povo, da população que o institui.

Sendo assim, cabe reprovar a intenção de retroceder aos ideais estatais de soberania da autoridade governante “toda-poderosa”. Toda e qualquer ação do Estado atual não passa de uma ação autorizada pelo povo que o compõe; pelo povo que, por meio de seus representantes diretamente constituídos, determina qual a feição jurídica condicionante da busca do Estado pela satisfação do interesse público.

Diga-se, em arremate, qualquer que seja a classificação ou denominação do poder de que dispõe o Estado, não passará de um poder instrumental, um poder que “deve” ser usado – e, portanto, um dever-poder – para a concreção dos objetivos tão caros à sociedade como um todo.


PODER DE POLÍCIA

De modo incipiente, e precário, sublinhe-se o Poder de Polícia é uma forma de conformar os direitos que possuem os indivíduos de um corpo social organizado no Estado.

Na presente abordagem, não cabe longa discussão referente à sua positivação. É oportuno, porém, assinalar que, por não serem exercidos de forma absoluta ou ilimitada, são delimitados também pela atividade administrativa do Estado. É o que acontece precipuamente com direito à liberdade e com o de propriedade.

Consoante Bandeira de Mello,

“(…) por vezes, a efetiva e concreta aplicação da limitação, prevista em lei – modeladora da esfera jurídica da liberdade e da propriedade –, é remetida à apreciação da administração pública, que a determina segundo as circunstâncias, cabendo-lhe uma avaliação discricionária.” (MELLO, 2008, pp. 806 e 807)

Sabendo-se que a função administrativa – função que, como fora dito, o Estado exerce numa relação de regime hierárquico, mediante comportamento infralegal – é discricionária na medida em que a Lei haja deixado o dever-poder de verificar, in concreto, a maneira mais adequada de atender ao dispositivo legal, infere-se que pode o Estado agir restringindo a liberdade ou o objeto do direito real à propriedade sem exorbitar dos parâmetros legais.

A constrição estatal da liberdade ou da propriedade pode ser feita pelo Legislativo, pelo Judiciário ou pela Administração, demonstrando-se com isso a amplitude conceitual do poder de polícia. Quando tomada em seu sentido restrito, tal ação constritiva será remetida às intervenções gerais (regulamentos) ou concretas (autorizações, licenças, injunções) do Poder Executivo, destinadas a alcançar a mesma finalidade de prevenir danos ao interesse público. Neste aspecto, tem-se a idéia de polícia administrativa, a qual nada mais faz além de descortinar os limites que a mens legis prescreve para os direitos positivados.

Costuma-se caracterizar o Poder de Polícia como um poder negativo, ao revés da prestação de serviços públicos consistente numa ação positiva para a obtenção de resultados igualmente positivos. Para Celso Antônio, essa forma de conceituar o Poder de Polícia é simplista. Realmente, em grande maioria de situações, este poder requer uma abstenção do particular, do administrado (sentido negativo do Poder). Casos há, no entanto, que o fim colimado por tal prerrogativa pode ser alcançado indiretamente por meio de uma atuação direta de serviço público.

Um exemplo contundente, que nega a exclusividade do caráter negativo deste poder toca o “condicionamento do uso da propriedade imobiliária a fim de que se conforme ao atendimento de sua função social” (MELLO, 2008, p. 818). É o que se nota nas leis de polícia que imponham a determinado proprietário de bem imóvel uma atuação a fim de conformar o uso de sua propriedade à função social que ela deve desempenhar.

Por vezes, confunde-se a natureza negativa de um ato policial com uma aparente forma positiva. É o que apreende dos casos em que se exige instalação de janelas de emergência em transporte coletivo. Decerto, cogitar-se-ia da atuação positiva através da indigitada imposição, entretanto o que pretende a Administração nada mais é senão evitar que os meios de transporte coletivo transitem debaixo do risco de, acontecendo um sinistro, obstar-se a saída de seus passageiros.

O decorrer de uma abordagem que explicita a natureza do Poder de Polícia, além do sobredito, não pode olvidar a distinção que existe entre as situações dele decorrentes e as que advêm das servidões administrativas. Esclarece Celso Antônio:

“nas servidões administrativas o Poder público coloca determinado bem em uma especial sujeição ao interesse público, o que não ocorre com as limitações administrativas à propriedade privada, (…) nas quais pela simples delimitação do âmbito do exercício do direito de propriedade obtém uma genérica e indiscriminada utilidade social (…)” (MELLO, 2008, p. 819)

Por outras palavras, é correto afirmar o dano social é evitado pelo poder de polícia, enquanto o bem particular é colocado à disposição da coletividade nas servidões administrativas. Nestas, prevalece o intento de angariar um valor positivo da coisa.

Por último, resta lembrar, em muitas ocasiões, os particulares, uma vez atendendo os requisitos legais exigidos pelas normas de polícia, poderão solicitar as permissões ou licenças que a lei lhes atribui para usufruir de determinada situação. Trata-se de atuação vinculada do poder de polícia. De outra banda, hipóteses existem em que a administração examinará a conveniência e a oportunidade de consentir com a realização de ato que pode ser vedado ao particular caso não obtenha a autorização. Eis um caso de discricionariedade. Sobre este assunto será dedicado um tópico adiante.

POLÍCIA ADMINISTRATIVA

Em princípio, é idôneo retornar ao conceito de poder, em sua faceta filosófica, para asseverar a maior amplitude do poder de polícia comparado ao conceito de polícia administrativa.

Evocando-se novamente as lições de Bobbio, percebe-se que o poder pode ser “simples possibilidade (Poder potencial)”, como pode ser “o poder efetivamente exercido (Poder em ato ou atual). O Poder em ato (atual) é uma relação entre comportamentos” (BOBBIO, 2000, p. 934). De maneira semelhante, o Poder de Polícia pode ser visto como abstrato e informante da atividade policial, e esta, significando a atualidade do poder, sua materialização. Eis as palavras de Cretella Júnior, segundo as quais o poder de polícia

“é o pressuposto ou antecedente lógico da polícia, sendo o primeiro algo in potentia e o segundo algo in actu. Abstrato, o poder de polícia concretiza-se na polícia, força organizada visível, cuja ação se faz sentir no mundo e no mundo jurídico” (CRETELLA JÚNIOR, 1999, p. 3)

O que se termina de dizer não afasta a manifestação da polícia em dispositivos abstratos, disposições normativas, ou numa atuação concreta, em que se instaura uma relação de comportamentos entre autoridade pública e indivíduo.

Além disso, há de se distinguir o exercício deste poder por parte da Administração daquele que se dá por parte do Judiciário. Na primeira hipótese, tem-se uma atuação preventiva. Na segunda, um agir repressivo desenvolvido por um organismo que cumula as funções preventiva (da Administração) e repressiva. O exercício essencialmente preventivo do poder de polícia caracteriza a polícia administrativa. O exercício repressivo, a judiciária.

Importante ressalvar a possível atuação repressiva por parte da Administração, denotando-se com isto a flexibilidade de tal caracterização, quando se tratar de dano instaurado por conduta que deve ser reprimida. No célebre magistério de Celso Antônio, evidencia-se:

“O que efetivamente aparta polícia administrativa de polícia judiciária é que a primeira se predispõe unicamente a impedir ou paralizar atividades antisociais enquanto a segunda se preordena à responsabilização dos violadores da ordem jurídica.” (MELLO, 2008, p. 822)

A Administração, através da polícia administrativa, sem embargo a exposição de seu caráter mais substancial (concreto) em relação à atuação legislativa, também se manifesta por meio de os atos normativos, de alcance geral – como regulamentos e portarias. Mas o seu maior grau de especificidade está nas injunções concretas como, por exemplo, as ordens de dissolução de reuniões.

Além dos atos gerais ou específicos, a atuação do poder de polícia comporta atos de fiscalização, através dos quais a Administração previne-se contra possíveis danos oriundos das ações individuais.

Levando-se em apreço a definição da polícia administrativa como conjunto de intervenções que a Administração tende a impor à livre ação dos particulares, deduz-se que, independente de autorização judicial, pode aquela, em muitos casos permitidos pela lei, realizar a execução de suas medidas de polícia, amoldando a conduta dos indivíduos, sem necessidade de recorrer ao juízo de cognição ou de execução.

Assim, atribui-se aos atos da polícia administrativa a autoexecutoriedade. Caberá a autoexecução quando houver também a urgência da medida adotada, ou quando inexistir outra via de satisfação do interesse público. Nestes casos é freqüente o recurso à coação administrativa, pois, como já se disse, o Estado detém legitimamente o monopólio da coerção física.

Por fim, releva lembrar que, de acordo com os valores a que a polícia administrativa deseja salvaguardar, ter-se-á a sua divisão em setores. De qualquer maneira, cada ente jurídico de Direito Público interno desempenha atividade de polícia administrativa. O que se deve saber é a regra geral norteadora da solução do problema da atuação competente: a competência para determinada medida de polícia administrativa estará com quem tiver a competência para legislar sobre a matéria, excetuando-se a hipótese de atuação concorrente nos casos em que haja a justaposição de interesses.

A DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: LIMITES DO PODER DE POLÍCIA

Se por discricionária compreende-se a prerrogativa que determinada autoridade tem de exercer o juízo de oportunidade e conveniência sobre a positivação de determinado ato, e se no âmbito do conceito de poder de polícia a atividade legislativa está presente, então pode-se aceitar o caráter discricionário deste poder. Porém, tornar-se-ia, destarte, muito vaga a idéia da atuação discricionária.

Precisamente falando, não há de se tolerar a discricionariedade pura na atividade administrativa que se perfaz no Estado Democrático de Direito. Em verdade, existe para a Administração a discricionariedade facultada em casos delimitados por Lei (relativa discricionariedade) e a vinculação de outros atos. Portanto, não cabe atribuir ao poder de polícia um caráter eminentemente discricionário: repita-se, existe, sim, esferas de discricionariedade e esferas de vinculação.

Nada obstante acolherem-se hipóteses de discricionariedade no poder de polícia, ou no Direito Administrativo como um todo (hipóteses em que o administrador poderá escolher qual entre as medidas aceitáveis deve ser adotada), seja sempre resguardada a idéia de que a discricionariedade se subsume aos ditames legais e se conforma aos princípios que regem a atividade administrativa, dando ensejo, nos caso de desvio ou abuso de poder, ao reexame ou interferência jurisdicional provocada pela parte que possua a pretensão de tutelar seus interesses violados.

Da exposição ora realizada sobre a discricionariedade no poder de polícia, deduz-se claramente que tal poder, como qualquer outro que o povo atribua ao Estado, está sujeito a limitações que condicionam a sua atividade.

Inicialmente, avulta importância elencar os princípios da legalidade e do controle jurisdicional como limites ao exercício do poder de polícia, isto é, da atuação da polícia. A Administração, até mesmo quando age de forma discricionária está adstrita aos ditames normativos, à configuração assegurada pelo ordenamento jurídico aos direito individuais que positivou. Logo, toda medida administrativa deve estar conformada à Lei.

Se, em ocasião qualquer, o exercício do poder de polícia vem a exorbitar dos limites estatuídos ou dos parâmetros essenciais da composição dos direitos, configura-se o desvio, abuso ou excesso de poder. Nestes casos, entra em cena o princípio do controle jurisdicional, materializado na tutela auferida dos juízes e tribunais.

Igualmente aplicáveis como limite à atuação do poder polícia devem ser vistos os princípios da razoabilidade e seu corolário, o princípio da proporcionalidade. Consoante preceitua o primeiro, para que uma medida policial seja legítima é imprescindível que se paute em motivos racionais e evite todo um conjunto de ações descabidas ou ineficazes.

Em segundo momento, mas ainda sobre a influência da razoabilidade, aplica-se o juízo de proporcionalidade aos atos de polícia. Sendo assim, qualquer medida administrativa – que vise a uma abstenção, ou restrição da liberdade ou da propriedade de um particular – tida como desnecessária, pois se poderia alcançar o fim colimado por outros meios menos gravosos, ou como inadequada, porquanto não serve para alcançar efetivamente a satisfação do interesse público, ou como pouco vantajosa, ao se avaliar o a grandeza do prejuízo que ela pode causar frente ao insignificância do benefício para a coletividade (proporcionalidade stricto sensu), deve ser sanada por tutela jurisdicional.

No que tange ao seu aspecto estrito, a proporcionalidade se assemelha muito à concepção de eficiência na atuação da polícia administrativa. Uma limitação por excelência, que, de acordo com Gilmar Ferreira Mendes, assume “o papel de um controle de sintonia fina (Stimmigkeitskontrolle), indicando a justeza da solução encontrada ou a necessidade de sua revisão” (MENDES, COELHO, BRANCO, 2008, p. 333)

Enfim, é descabida toda e qualquer limitação inspirada no poder de polícia que ultrapasse os parâmetros da legalidade, da finalidade ou da razoabilidade. Ainda que o poder de polícia venha a se manifestar na função legislativa do Estado, tais parâmetros coadunar-se-ão para limitá-lo através do princípio da proteção do núcleo essencial dos direitos assegurados pela Lei Ápice. Por intermédio deste princípio, logra-se evitar o esvaziamento dos direitos fundamentais à liberdade e à propriedade através do exercício do poder de polícia pelo Estado.


CONCLUSÃO

Ainda que, em companhia de José dos Santos Carvalho filho, se possa afirmar que a polícia administrativa, no exercício da coerção, “não pode curvar-se ao interesse dos administrados de prestar ou não obediência às imposições” (CARVALHO FILHO, 2008, p. 83) que ela mesma estabelece, e ainda que se retomassem todos os traços do exercício do poder de polícia já expostos anteriormente, nada fundamentaria o sentido pueril que ultimamente vem sendo atribuído ao poder de polícia e à polícia propriamente dita.

Deveras, entre tudo o que se falou sobre o poder de polícia no presente artigo, deve ser grifado o seu caráter vinculado aos valores e fins perseguidos pelo Estado Democrático de Direito. É impossível conceber um poder limitado a uma série de princípios, a exemplo da legalidade e da razoabilidade, como um poder que contrapõe a autoridade pública ao administrado. Ao revés, é este poder que os aproxima, haja vista colocar a primeira numa posição de servidora dos interesses universais do segundo.

Em último lugar, importa não esquecer que o poder instrumental, o dever-poder que é exercido pela administração, pela polícia administrativa, opera restrições na esfera privada com o objetivo de zelar pelo bem-estar de toda a sociedade. A segurança pública, muito mais que a repressão das condutas indesejáveis e que a restrição da liberdade, consiste na distribuição isonômica do usufruto dos direitos à liberdade e à propriedade em um grau máximo a todos os indivíduos da coletividade.

Por Antônio Carlos Barros de Andrade Filho

Fonte: Jusnavegandi

Links: POLÍCIA ADMINISTRATIVA X POLÍCIA JUDICIÁRIA

             PODER DE POLÍCIA

Vídeo: PODER DE POLÍCIA

Lei de responsabilidade fiscal e democratização da gestão pública

1 – Introdução

O dinheiro é, acertadamente, considerado como elemento vital do organismo político, uma vez que o mantém vivo e em atividade, habilitando-o a cumprir suas funções essenciais… Se houver deficiência, nesse particular, ocorrerá um dos seguintes malefícios: ou o povo ficará sujeito a contínuos saques, em substituição a um modo mais convincente de atender às necessidades públicas, ou o governo mergulhará em fatal atrofia, não tardando muito a perecer ( Motta, 2000, p. 21).

Se refletirmos sobre a trajetória da administração pública em nosso país, verificaremos que, há séculos, convivemos com uma história de desmandos, os quais indicam, entre outras distorções das atribuições do Estado, numa sociedade democrática e inclusiva, clara tendência à apropriação privada do patrimônio público. Atualizando essa reflexão para os nossos dias, não é difícil constatar que, salvo raras e honrosas exceções, as antigas práticas do coronelismo, do nepotismo e da centralização da tomada de decisão para atender a interesses de poucos, em prejuízo da maioria, ainda são características marcantes em diferentes instâncias da gestão pública.

Ultimamente, com a democratização da sociedade, desvios de toda ordem, verdadeiros indicadores de irresponsabilidade nas gestões financeiras de municípios, Estados, Distrito Federal e da própria União, passaram a fazer parte do noticiário. Nesse contexto, a população assiste, perplexa e indignada, a denúncias sobre indústria da seca, corrupção, desvio de bens e/ou de verbas públicas, fraudes em processos de licitação, superfaturamento de obras e/ou serviços, uso eleitoreiro de obras, que, ao longo dos anos, permanecem inacabadas, publicidade oficial para promoção pessoal, clientelismo na contratação de servidores sem concurso; em síntese, uma série de práticas delituosas que objetivam o enriquecimento de alguns, à custa do erário…

Subjacente a esses problemas, está a malversação dos recursos públicos, num cenário de falta de ética, desonestidade e o que é pior, via de regra, eivado de impunidade… Apenas em período recente, deparamo-nos com uma lufada de ar fresco, pois, devido ao volume alarmante do descalabro e à indignação dos setores mais dinâmicos da população, começam a adotar-se medidas (ainda tímidas, mas nem por isso desprezíveis) de punição de infratores.

Por conta dessa problemática, nosso país tem o vergonhoso destaque de situar-se mundialmente entre os que detêm piores indicadores de qualidade de vida, com taxas elevadas de analfabetismo real ou funcional, desumanos índices de mortalidade infantil, especialmente em algumas regiões, assustadores índices de violência, particularmente (mas não exclusivamente) nas metrópoles e grandes centros urbanos, falta de saneamento básico e de cuidados primários e assistência global à saúde e exploração predatória do meio-ambiente…

Em síntese, a despeito de vivermos em um país tropical, abençoado por Deus e bonito por natureza (como disse o poeta popular), carecemos de políticas públicas conseqüentes e responsáveis que possam atender às necessidades mais elementares da população. No outro extremo desse círculo vicioso, que parece interminável, nos deparamos com um setor público extremamente endividado, apesar da elevada carga tributária a sobrecarregar os segmentos da população que cumprem honestamente seus deveres para com o fisco. Nesse contexto, situa-se igualmente, a crise fiscal, o déficit público, o desempenho ineficiente de grande parte das empresas estatais…

Como afirmamos, essa problemática tem suas raízes calcadas em desvios históricos, presentes na cultura gerencial implementada pelas elites e, nessa perspectiva, na falta de mecanismos reguladores e de controle da gestão de arrecadação, aplicação e controle do uso dos recursos disponíveis.
À luz dessas considerações, no presente trabalho, temos o objetivo de analisar a Lei Complementar 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal [1] (LRF), que trata das finanças públicas [2] e regulamenta o artigo 165, §9º da Constituição Federal. [3]

Ao tomar esse instrumento legal como objeto de reflexão, partimos do pressuposto de que, embora a legislação seja insuficiente para resolver históricos desvios de natureza cultural e política, ela constitui passo importante e necessário, que, associado a outras medidas, pode representar mudança significativa nas práticas públicas, em suas diferentes instâncias. Em outras palavras, fundamentamos a reflexão no princípio de que é indispensável dispor de elementos objetivos de garantia de preservação do equilíbrio e controle administrativo, bem como de transparência na alocação de recursos orçamentários, paralelamente ao planejamento de curto, médio e longo prazo. A premissa é a seguinte: quando a administração pública é orientada por um projeto político sério e conseqüente, os governantes assumem a tarefa de coordenar as iniciativas dirigidas para compatibilizar a aplicação das receitas com as necessidades e demandas prioritárias da sociedade, estabelecendo metas derivadas do interesse público.

2 – A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

De início, cumpre assinalar que o projeto que deu origem à Lei Complementar 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi elaborado pelo poder executivo e encontra respaldo no artigo 165, §9º da Constituição Federal.

No texto legal, está explícito o propósito de corrigir rumos da administração pública, seja no âmbito dos Estados-membros, dos municípios, como da própria União, limitando os gastos às receitas, mediante adoção das técnicas de planejamento governamental, organização, controle interno e externo e transparência das ações de governo em relação à população. Ainda nos termos desse documento, ficam os administradores públicos expressamente responsáveis por ações implementadas no exercício de suas funções e sujeitos a penalidades, definidas em legislação própria, reforçada pela Lei Complementar nº 101.

Como esclareceu Pelicioli (2000, p. 109), a LRF dá suporte à criação de um sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, até então inexistente no cenário brasileiro. Tem o objetivo de controlar o déficit público, para estabilizar a dívida em nível compatível com o status de economia emergente. Seu aspecto inovador, segundo análise de Cruz (2001, p. 8), reside no fato de responsabilizar o administrador público pela gestão financeira, criando mecanismos de acompanhamento sistemático (mensal, trimestral, anual e plurianual) do desempenho.

O fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal está nos artigos 163 a 169 da Constituição Federal, mas especificamente no artigo 165, §9º., os quais expressam a intenção do legislador de promover uma administração financeira eficiente, atendendo ao critério de maior controle da sociedade sobre o Estado.
Castro (2000, p.17) esclarece que o poder executivo federal, ao propor o projeto que deu origem à Lei Complementar 101/2000, apoiou-se no argumento de que a medida fazia parte do conjunto de estratégias componentes do Programa de Estabilidade Fiscal – PEF [4]. Porém, o autor citado põe em dúvida essa intenção, identificando, implicitamente o objetivo de ampliar a arrecadação de recursos e racionalizar seu emprego, para cumprir compromissos nacionais relativos à dívida externa e atender às exigências oriundas do FMI, do Banco Mundial e dos Estados Unidos da América (organismos financeiros internacionais credores de nosso país).

No estudo referido, Castro (2001, p. 17) teve o cuidado de comparar algumas regulamentações da lei citada com o Código de Boas Práticas para Transparência Fiscal – Declaração de Princípios (disponível no site oficial do FMI na Internet), chegando à inequívoca conclusão de que vários conceitos e regras ali estabelecidos são coerentes com as condições impostas pelo FMI, para assegurar o que o Comitê Interino denomina boa governança.

Além disso, não se pode esquecer que o Poder Executivo Federal precisava cumprir o disposto no artigo 30 da Emenda Constitucional 19 de 04.06.1998, que estabeleceu o prazo de 06 meses, contados da sua promulgação, para apresentar ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar a que se refere o artigo 163 da Constituição Federal. Como se vê, o assunto carecia de regulamentação há mais de 10 (dez) anos.

Por sua vez, Haury (2001, p. A16) discorda da argumentação de Castro (op. cit), dizendo que alegações dessa ordem são esdrúxulas, pois que, independentemente do que pense ou pretenda qualquer entidade internacional, a aprovação da lei, pela esmagadora maioria de três quintos do Congresso, representa a clara manifestação de repúdio da sociedade brasileira à administração irresponsável dos recursos públicos, arrecadados sob a forma de impostos e contribuições. O autor analisa esse resultado como manifestação de um grito de basta ao desperdício, à falta de informações sobre o destino de contribuições dos cidadãos brasileiros, à ausência de compromissos com resultados e à impunidade pelo descaso no trato com a coisa pública…

Entre os estudiosos do assunto, encontramos ainda autores que criticam a LRF, alicerçados no pressuposto de que a mesma representa agressão ao princípio do pacto federativo, interferindo na autonomia de Estados e municípios.

Em contrapartida, Haury (2001, p. A16) rebate que esses críticos tomam para si a prerrogativa de falar em nome do único órgão competente para decidir sobre a inconstitucionalidade dos dispositivos legais, que é o Supremo Tribunal Federal. O autor acrescenta que, no caso específico da LRF, o STF manifestou-se claramente favorável à perfeita adequação dos pontos questionados à nossa Carta Magna.

A par dessas controvérsias, verificamos que os termos da Lei Complementar nº 101/2000 orientam-se para o objetivo básico de regular a responsabilidade na gestão fiscal. Sob esse ponto de vista, significa um enorme passo para o processo de modernização do país, orientando o comportamento do administrador no sentido do zelo com as finanças públicas. Em havendo efetividade, representa importante instrumento de inovação filosófica e prática da administração pública brasileira, na medida em que propicie transformações na cultura administrativa e práticas de gestão de governos, em cooperação com a sociedade civil.

Nessa linha de pensamento, Figueiredo (2001, p. 17) explicita que o principal elemento distintivo da LRF é o estabelecimento de novo padrão fiscal no país, procurando configurar o que, para muitos, significa um choque de moralidade na gestão pública, pois enseja a responsabilização pelos gastos e demais providências de natureza administrativa.

Além disso, trata-se de proposta que favorece e depende do engajamento da sociedade, sob pena de sucumbirmos aos obstáculos que se antepõem à transformação substantiva na gestão pública. O autor mencionado alerta para o fato de que, caso a sociedade não se mobilize para fazer valer a força transformadora da LRF, perderemos oportunidade ímpar de implementar padrão de conduta públicapautado pela eficiência, responsabilidade e transparência.

Na verdade, subjacente a lei está o desejo de impedir que todo gestor de recursos públicos gaste mais do que se arrecade e de que tome consciência da responsabilidade fiscal. Zilbovicius (2001, p. A10) lembra que esses dois pressupostos não podem ser considerados antagônicos, ou como dilema para o gestor honesto, bem intencionado e competente [5].

Segundo Khair (2001, p. A16), a LRF pode contribuir significativamente para impedir heranças fiscais desastrosas, que imobilizam governos recém-empossados, quando têm que assumir dívidas e compromissos financeiros de antecessores. Por isso, reforça-se a proibição de aumentos salariais em final de governo e a contratação de obrigações que não possam ser pagas com recursos pertinentes àquele mandato.

Sob esse ponto de vista, ao estabelecer normas de procedimento para o uso de recursos públicos, limitar despesas, definir regras para o cumprimento dos orçamentos, obrigar transparência das contas e prever sanções para os desvios de conduta, inclusive de ordem criminal, pode-se dizer que a LRF reforça a filosofia administrativa que exige o fim do descontrole de gastos, que tantos males causou – e ainda causa – ao sofrido contribuinte brasileiro.

Essa linha reflexiva obtém respaldo na análise de Nascimento (2001, p. 11), quando elucida que a LRF tem por escopo sedimentar o regime de gestão fiscal responsável, mediante a implementação de mecanismos legais que deverão nortear os rumos da administração pública. Na perspectiva desse autor,

constitui, pois, um código de conduta gerencial a ser observado, na condução da coisa pública.
Um problema a resolver diz respeito à dificuldade com que se deparam os governantes públicos, quando se trata de entender e pôr em prática a LRF. Entre outros determinantes do problema, costuma-se mencionar a complexidade da lei e a falta de prática política de controle financeiro. Decorre daí a relevância de estudos sobre o assunto, bem como da formação de pessoal técnico, nas diferentes áreas, para compor os quadros de assessorias. Essa necessidade é premente, especialmente se levarmos em conta que esse documento legal entrou em vigor na data de sua publicação, conforme disposto no artigo 74.

Outro ponto a assinalar é que a complexidade técnica, que suscita dúvidas numerosas e intrincadas, a pretendida remodelagem de institutos e a criação de figuras de cujo funcionamento não se tem experiência, o requisito de nova postura gerencial, decorrente de seu denso sistema de comandos e controles são desafios consideráveis.

Por isso, alguns autores defendem a tese de que talvez fosse apropriado estabelecer limites temporais à sua eficácia, para proporcionar aos gestores e suas equipes tempo bastante para adaptações e ajustes nas estruturas organizacionais e respectivos procedimentos operacionais. Em contrapartida, é pertinente ressaltar que a LRF não exige mais do que lisura e correção administrativa; isto é, não demanda qualquer iniciativa diferente do que deveria ocorrer em qualquer gestão comprometida com o bom uso dos recursos da população…

Por fim, encontramos na doutrina mais de uma dezena de referências a inconstitucionalidades e discrepâncias, além de críticas indicando que não será através de edição de uma lei tão conturbada que se fará operar um milagre nas finanças do país.

Numa tentativa de síntese do exposto nesta seção, observamos que, embora não tenha conquistado unanimidade entre os estudiosos e gestores da coisa pública, a Lei de Responsabilidade Fiscal visa estabelecer princípios norteadores de um regime de gestão fiscal responsável, operacionalizado através de normas e regras, a serem observadas em todas as esferas da administração, assim entendidas a União, Estados, Distrito Federal e Municípios,. Nesse âmbito, estão compreendidas as respectivas administrações (direta, autárquicas, fundacionais e empresas públicas).

No seu escopo, identificamos procedimentos, critérios e limites a serem observados para as principais variáreis fiscais, criando mecanismos para o alcance das metas, prevenção e correção de eventuais desvios. O diploma legal em exame estabelece ainda sanções institucionais e pessoais, visando dar conseqüência às suas hipóteses normativas. Sua aplicação poderá resultar em drástica e veloz redução do déficit público, além de maior equilíbrio do montante da dívida brasileira em relação ao PIB, com conseqüências importantes na disponibilidade de recursos para atender a prioridades sociais.

3 – Os alicerces da LRF

A LRF apóia-se sobre quatro pilares, dos quais depende o alcance de seus objetivos. São eles: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade.

A rigor, esses pontos são recorrentes na doutrina sobre requisitos da boa administração pública. Na atualidade, parecem tomar revigorado impulso, dado o alto grau de endividamento dos entes da federação e também devido à democratização e desejo de maior participação e controle da sociedade, extenuada por suportar elevada carga tributária, sem a correspondente contrapartida em termos de prestação de serviços, como saúde, segurança, educação, saneamento, transporte público, e similares.

O planejamento dará suporte técnico à gestão fiscal, através de mecanismos operacionais, como o Plano Plurianual – PPA (embora vetado o artigo 3º da Lei, o PPA é exigência constitucional), a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária – LOA. Por meio desses instrumentos, haverá condições objetivas de programar a execução orçamentária e atuar no sentido do alcance de objetivos e metas prioritárias.

Por seu turno, a transparência colocará à disposição da sociedade diversos mecanismos de cunho democrático, entre os quais merecem relevo: a participação em audiências públicas e a ampla divulgação das informações gerenciais, através do Relatório Resumido da Execução Orçamentária, do Relatório de Gestão Fiscal, bem como dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais.

Os sistemas de controle deverão ser capazes de tornar efetivo e factível o comando legal, fiscalizando a direção da atividade administrativa para que ocorra em conformidade com as novas normas, como ressalta Fernandes (In: Castro, 2000, p. 22). A fiscalização, que há de ser rigorosa e contínua, exigirá atençãoredobrada de seus executores, principalmente dos tribunais de contas.

O último alicerce, referente à responsabilidade, é importantíssimo, pois ele impõe ao gestor público o cumprimento da lei, sob pena de responder por seus atos e sofrer as sanções inseridas na própria Lei Complementar 101/2000 e em outros diplomas legais, como disposto no artigo 73 da LRF.

Como aludimos, o planejamento é o primeiro sustentáculo, a ferramenta básica para que o Estado alcance o seu fim último, que deve ser o bem-comum. Do ponto de vista administrativo e gerencial, tem o propósito de identificar os objetivos e metas prioritárias e definir modos operacionais que garantam, no tempo adequado, a estrutura e os recursos necessários para a execução de ações (programas, planos, projetos e atividades) consideradas relevantes e de interesse público.

Pelo menos no plano teórico, há décadas, preconiza-se que o planejamento constitua atividade de rotina, para cumprimento das funções governamentais. Em outras palavras, desde o tempo do tecnicismo e da ideologia da modernização conservadora, que predominou na orientação governamental brasileira dos anos sessenta em diante, defende-se a prática do planejamento como medida de racionalização administrativa. O que temos de inovador na atualidade, segundo visão progressista, é a definição do planejamento como instrumental técnico e político, para garantir qualidade nos resultados das ações empreendidas; mas também para que se definam prioridades socialmente relevantes, segundo interesse da maioria. Esse enfoque é absolutamente distinto do que preconizava a autoritária ideologia do tecnicismo, em sua vertente conservadora, hoje, por vezes, maquiada pelas teses do discurso neoliberal.
Note-se que a LRF cria novas dimensões para a Lei de Diretrizes Orçamentárias e para o próprio Orçamento, que serão discutidos e elaborados com participação da sociedade. Descentralizado, o planejamento pode ser enriquecido com dados significativos, para a formulação de metas e de prioridades, além de limites e condições para a renúncia de receita e para a geração de despesa, inclusive com pessoal e de seguridade, assunção de dívidas, realização de operações de crédito, incluindo aquelas relativas à antecipação de receita orçamentária e concessão de garantias.

Com essa orientação filosófica e prática, o planejamento adquire nova e fecunda fisionomia; a LRF preconiza que todos os entes da federação passem a elaborar planos de desenvolvimento mais efetivos, forçando-os a atingir resultados e metas fiscais.

No Capítulo II da LRF, que dispõe sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias, merece ênfase o equilíbrio a ser atingido entre a receita e a despesa, a par do controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos orçamentários. Decorre daí a necessidade de estudo sistemático sobre a real efetividade dos gastos, com enfoque na avaliação, resultante de comparação entre objetivos pretendidos e efetivamente alcançados. Outra conseqüência é a maior especificidade da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a par da criação de um Anexo de Metas Fiscais, a ser estabelecido em conjunto com o projeto de LDO (art. 4º, §2º). Junto a esse, deverá ser apresentado um Anexo de Riscos Fiscais, que nada mais é do que uma descrição dos passivos que, porventura, venham a apresentar distorções resultantes em assimetria dos elementos propostos na LDO.

De maneira coerente com o disposto no art. 37 da Constituição da República, que dá suporte ao princípio da publicidade, a seção I do capítulo IX da LRF trata da transparência. Nesse caso, publicidade é definida como a divulgação oficial do ato, para conhecimento público e início de seus efeitos externos, constituindo, sem dúvida, requisito de eficácia e controle da moralidade dos atos administrativos, especialmente, no tocante ao aspecto financeiro.

Segundo o art. 48 da LRF, a transparência é assegurada através da divulgação ampla, inclusive pela Internet, de planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; relatórios de prestações de contas e respectivos pareceres prévios; relatórios resumidos da execução orçamentária e gestão fiscal, bem como das versões simplificadas de tais documentos.

Com idêntico propósito, deve o poder público incentivar a participação popular e a realização de audiências públicas, durante o processo de elaboração e discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e orçamentos anuais. Da mesma forma, as contas prestadas pelo chefe do executivo devem ficar disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade (art. 49).
Essa constitui inovação de caráter democrático, pois que a consulta popular deixa de ser mera recomendação, para tornar-se determinação legal: o que era indicado como salutar passa a ser incorporado pelo direito, tornando-se obrigação legal do governante.

Porém, sabemos que regulamentação e garantias legais não são suficientes para atingir a transparência; além delas, deve haver governantes com perfil de estadista, imbuídos de princípios éticos e filosofia participativa, para disponibilizar os dados e, com criatividade, suprir oportunamente os interesses da população pelas informações.

Com propósitos elucidativos, cumpre assinalar que, na visão do FMI, tal como exposta no Código de Boas Práticas para a Transparência Fiscal, essa medida representaria importante contribuição à causa da boa governança, pois promoveria um debate público melhor qualificado a respeito da concepção e os resultados da política fiscal. Dessa forma, tornar-se-ia possível ampliar o controle sobre os governos, no tocante à execução das políticas e aumentar a credibilidade popular acerca das opções governamentais. De acordo com a mesma fonte, num ambiente de globalização, a transparência fiscal reveste-se de considerável importância para alcançar a estabilidade macroeconômica.

Retomando afirmativa anterior, os sistemas de controle deverão ser capazes de tornar efetivo e factível o comando legal, fiscalizando a direção da atividade administrativa para que ocorra em conformidade com as novas normas (In: Castro, 2000, p. 22). A fiscalização contínua e rigorosa é tarefa indispensável, para que se obtenha melhor gestão pública; exigirá atenção redobrada de seus executores, sem esquecer das atribuições relevantes dos Tribunais de Contas [6].

Na LRF, conforme art. 56 e seguintes, seção referente à Prestação de Contas, o controle será exercido pela própria administração pública, Poder Legislativo, Tribunais de Contas, Conselho de Gestão Fiscal, Banco Central, Ministério Público, Poder Judiciário e – o mais importante – pela sociedade em geral [7].
O Tribunal de Contas deverá emitir parecer prévio sobre as contas apresentadas pelo chefe do poder executivo, no prazo de 60 dias a contar do recebimento, a não ser que as constituições estaduais ou leis orgânicas estabeleçam prazo distinto.

O artigo 58 traz à luz procedimentos a serem desenvolvidos pelo ente público, quando da prestação de contas e destaca as providências relativas à fiscalização das receitas e formas de combate à sonegação. Ressalta ainda que, na prestação de contas, deverão ficar explícitas as medidas tomadas para recuperar créditos contestados judicial ou administrativamente e as iniciativas adotadas para incrementar as receitas tributárias.

Demonstrando o ânimo de consolidar meios de controle já reconhecidos pelo texto constitucional, a lei apresenta, em seu art. 59, requisitos relacionados à fiscalização da gestão fiscal. Mediante o compartilhamento de competência, determina que caberá ao poder legislativo, em conjunto com o Tribunal de Contas, realizar o controle externo, ao passo que o controle interno será desenvolvido pelos respectivos poderes.

O art. 70 da CF já apresentava essa exigência; a inovação refere-se aos aspectos que deverão ser levados em conta no momento da fiscalização; um deles é o cumprimento do limite de gastos pelos legislativos municipais.

O controle e o acompanhamento da gestão fiscal serão implementados com a adoção de um Conselho de Gestão Fiscal, constituído por representantes de todos os poderes e esferas governamentais, pelo Ministério Público e por entidades representativas da sociedade. Esse órgão desenvolverá ações de cunho prático, que culminarão na efetiva operacionalidade da Lei nº 101/2000. Por exemplo, o Conselho instituirá prêmios aos titulares de poderes ou órgãos que alcançarem resultados eficientes em programas de desenvolvimento social, se observados os princípios de gestão fiscal determinados pela Lei Complementar em estudo.

Por outro lado, o artigo 59 da citada Lei destaca a competência do controle interno, já exigido no artigo 74 da CF, para fiscalizar o cumprimento de suas normas, dando ênfase, dentre outros, ao alcance das metas estabelecidas no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, na Lei Orçamentárias e às providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites.

Na presente discussão, a questão da responsabilidade é importantíssima, pois ela impõe respeito à regulamentação e prevê sanções inseridas na própria Lei Complementar 101/2000 e em outros diplomas legais, consoante dispõe o artigo 73 da LRF [8]. Sob esse ângulo de análise, a LRF nada mais é do que um código de condutas, que deve ser obedecido pelos gestores públicos.

Porém, muitos a criticam, atribuindo-lhe o condão de funcionar como espécie de punição aos ordenadores de despesa, ou impingindo-lhe potencial deletério ao exercício da discricionariedade inerente ao cargo público de direção. Como demonstrado em momento anterior deste trabalho, outros estudiosos assumem posicionamento contrário, vislumbrando os aspectos positivos, particularmente no que concerne às normas essenciais para a boa prática gerencial e responsável de recursos públicos.

Ao discutir a questão da responsabilidade, Motta (2000, 51) esclarece que:
A responsabilidade passa, com a LRF, a ser personificada e personalizada, – sem prejuízo do princípio da impessoalidade da gestão, – otimizando não só o cumprimento da vontade do povo, consagrado no orçamento pelos seus legítimos representantes, quanto pela tutela legal, que se de um lado imputa sanções, – na Lei de Responsabilidade Fiscal ao ente federado ou empresa estatal dependente que não cumprir aos ditames da responsabilidade fiscal-, mas dá espaço para a ação do controle definir o agente que por meio da pessoa jurídica violou a norma e alcançá-lo.

Como referimos, a LRF prevê sanções, tanto de natureza institucional, quanto individual. Entre as sanções institucionais, destacamos: proibição de recebimento de transferências voluntárias por parte dos Estados e municípios que deixarem de prever e arrecadar seus impostos, consoante disposto no parágrafo único do art. 11. O parágrafo único do art. 22 também explicita uma série de sanções institucionais, se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite, como é o caso das vedações de criação de cargo, emprego ou função e de alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa.

As sanções denominadas pessoais estão previstas na Lei 10.028/00 [9], o que, como seria de esperar, trouxe grande intranqüilidade para muitos agentes políticos. Esse documento legal veio à tona por força do artigo 73 da LRF, que determina sejam suas infrações punidas segundo o Decreto-Lei 2.848/40 (Código Penal), a Lei 1.079/50 (Lei de Crimes de Responsabilidade), os Decretos-Lei 201/67 (responsabilidade dos prefeitos e vereadores), a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) e demais normas de legislação pertinente, além de trazer algumas modificações na legislação acima mencionada, principalmente quanto ao cumprimento dos limites e dos prazos para adequação às prescrições da Lei Complementar nº 101/2000. Algumas das penas mencionadas no projeto de lei incluem: perda do mandato, multa, proibição de exercer cargoo público, bloqueio de bens e até mesmo pena restritiva de liberdade [10].

Como assinalou Castro (2000, p. 32), o que, para a Lei de Responsabilidade Fiscal, é descumprimento de dever, para o Código Penal, é crime. Castro (2000, p. 34) acrescenta que todos crimes previstos na Lei de Responsabilidade fiscal ou no Código Penal (art. 359, A, B, C, D, E, F, G, H) são punidos a título de dolo. Como não há previsão de culpa, os infratores poderão ter suas penas privativas de liberdade convertidas em penas alternativas ou substitutivas (restritivas de direito), considerando que a maior pena cominada em tese é de quatro anos (art. 44 do Código Penal). No caso do crime previsto no artigo 359E, cuja pena é de três meses a um ano, poderá haver a suspensão condicional da punição, na forma do artigo 77 do Código Penal.

Ao refletir sobre o assunto, parece pertinente a seguinte pergunta: como responsabilizar o gestor pela inobservância dos dispositivos da lei de Responsabilidade Fiscal, principalmente quando não alcançadas as metas fiscais, considerando que, em nosso país, os períodos de estabilidade econômica que permitiriam planejamento fiscal e orçamentário nunca perduraram por longos períodos? Outro aspecto contraditório refere-se a que, constatada a dificuldade financeira do ente federado, o mesmo fica impedido de remediar a situação e até mesmo de recorrer a empréstimo, o que é prática salutar para prevenção de deficits. Porém, o procedimento é de uso habitual, no âmbito do ente primaz da Federação – a União, que tem buscado, com freqüência, empréstimos de organismos internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, a fim de obter verbas para solver suas obrigações…

E, se o administrador anular atos ou contratos administrativos que tenham ferido as normas da LRF, não desconstituiria o direito ao pagamento pelos serviços executados ou bens fornecidos pelo contratado, recebidos e aceitos pela administração? Nesse caso, não se estaria correndo o risco de transgredir um dos princípios inspiradores da Teoria Geral das Obrigações, que, no direito comum, tanto quanto no público, veda o enriquecimento sem causa, inclusive da administração? Esta é também a solução acolhida pelo art. 59, parágrafo único da lei nº 8666/93, que dispõe sobre licitações e contratos administrativos.

4 – Considerações Finais

Seja qual for a motivação subjacente ao projeto que deu origem à LRF, tem o povo brasileiro instrumento legal que pode favorecer transformações salutares nas formas de planejamento, execução e gestão de recursos, obrigatoriamente voltada para o interesse público e passível de controle sistemático.

Diante de tanto descaso e até mesmo desonestidade no emprego das receitas e na ausência de políticas sociais conseqüentes, sempre justificadas pela falta de recursos públicos, a despeito da pesada carga tributária, não resta dúvida da relevância de uma legislação para regulamentar e disciplinar o assunto. Por outro lado, é mais do que tempo de atribuir responsabilidades inclusive penais, àqueles governantes que não cumprem com suas obrigações. Afinal, o mandato não confere aos gestores públicos o privilégio da impunidade ou a prerrogativa de isenção de controle e prestação de contas à sociedade.

Sob essa perspectiva de análise, não há como negar que carecíamos de instrumentos definidores de princípios, regras e sanções, norteadores das responsabilidades do poder executivo, no estabelecimento da política fiscal e correspondente gestão do orçamento da União, dos Estados e dos Municípios.

Por isso, a despeito da persistência de pontos polêmicos, os quais certamente serão equacionados, a Lei Complementar 101/2000 veio preencher lacuna quanto a medidas punitivas contra o mau administrador público, que doravante poderá deparar-se com sérios problemas e ser chamado à responsabilidade por seus atos. A partir da vigência da LRF, o desequilíbrio orçamentário, o nepotismo, o clientelismo, que resultam em gasto excessivo com pessoal, as operações irresponsáveis de crédito, o descuido com o patrimônio público, tudo passa a ser fiscalizado e passível de sanção.

Acreditamos que, através da efetiva aplicação dos quatro pilares em que se apóia a LRF, a saber: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade, disporemos dos sustentáculos para a administração responsável e fundamentada em princípios éticos.

Em suma, a lei é rigorosa; impõe-se, agora, que os responsáveis por sua efetividade, com destaque aos Tribunais de Contas, Ministério Público e Judiciário sejam implacáveis no controle, fiscalização, apuração, acusação e julgamento, respectivamente, dos dados que lhe chegarem às mãos. Assim procedendo, a LRF pode vir a ser um instrumento para construir um novo modelo de gestão pública nacional; em caso contrário, pode vir a ser mais um episódio de inapetência para a mudança e modernização administrativa e transformação social.

Além disso, temos consciência de que a lei, embora condição necessária, não é, por si, suficiente para garantir mudança de mentalidade e, em conseqüência, os propósitos de uma administração responsável.

Na condição de operadores jurídicos e cidadãos, cabe-nos exercer nosso direito e dever cívico de atuar no sentido de que tal diploma legal encontre efetividade, participando sempre, buscando informações, difundindo-as à população e denunciando distorções… Assim procedendo, estaremos contribuindo significativamente para garantir seriedade e responsabilidade no planejamento e acompanhamento da aplicação dos recursos, além de transparência e eficiência na gestão dos recursos, tendo em vista o interesse público, particularmente dos segmentos particularmente marginalizados de nossa sociedade.

Para concluir, buscamos respaldo nas sábias palavras de Machado & Figueiredo (2001, p. A-3), quando, discutindo conflitos oriundos da aplicação da lei em exame, ressaltam:

O Executivo e o Legislativo têm o dever constitucional de discutir seriamente o Orçamento e as incongruências da Lei de Responsabilidade Fiscal. (…) No Estado de Direito, nada pode ser mais odioso do que a denegação da justiça. Não há indenização que repare a injustiça de um direito sonegado, suprimido. (…) Não há responsabilidade fiscal que justifique a intolerância e a irrazoabilidade e o temor reverencial ao positivismo cego dos valores da cidadania.


NOTAS

01. Responsabilidade fiscal diz respeito ao cumprimento de normas ou obrigações cometidas aos agentes públicos, com vistas à manutenção regular das atividades por eles exercitadas no campo da gestão patrimonial. Envolve a ação tributária, conjugada com os esforços no campo financeiro, em busca do equilíbrio orçamentário decorrente da programação de governo.

De acordo com Pereira Junior (in: Cruz, 2001, p. 173), não se extraia do rótulo “responsabilidade fiscal” a idéia de que se estaria a criar nova espécie de responsabilidade, na clássica acepção jurídica de obrigação secundária, derivada da inexecução de obrigação principal. A LRF veio estabelecer não uma nova espécie de responsabilidade, mas estatuir condições, termos e requisitos para o regular exercício da gestão financeira e patrimonial do Poder Público, cujo eventual descumprimento atrairá, em processo administrativo regular, juízos de reprovação a ilícito administrativo, com possíveis repercussões nos campos da responsabilização civil do Estado e da responsabilização penal pessoal do gestor. A violação dos procedimentos previstos na LRF ensejará, portanto, apuração nas três conhecidas esferas de responsabilidade, a iniciar-se pela administrativa, qualificando-se o objeto pelo fato de constituir ilícito contra a gestão pública.

02. As finanças públicas não são conceituadas pelo legislador, no âmbito da citada Lei. Motta (2000, p. 31) define finanças públicas como: “o conjunto de atividades realizadas pela Administração pública, direta e indireta, dos três poderes, de todas as unidades federadas e da União, com o objetivo de definir as riquezas do Estado, arrecadar receitas estabelecendo a aplicação e realização das despesas, bem como gerir o patrimônio público.

Esse conceito não se distancia muito, no aspecto da matéria versada, daquele proposto por de Plácido e Silva, Pedro Nunes ou Ives Gandra Martins e Celso Ribeiro Bastos. A diferença passa a existir em relação a: – inclusão de pessoas jurídicas de direito privado vinculadas a esfera; e – abrangência dos demais poderes, além do Executivo.”

03. Pelicioli (2000, p. 109) ao fazer breve histórico do tema, diz que a lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal sofreu inspiração de experiência e formulação estrangeiras como as da Nova Zelândia, da União Européia via Tratado de Maastricht e dos EUA. Mas, como seria de esperar, foi adaptada às nossas peculiaridades, inclusive, para abarcar todas as esferas e níveis de governo. Na América Latina, os pioneiros na aplicação da LRF são a Argentina e agora o Brasil.

04. Este programa foi lançado em outubro de 1998. Seus objetivos privilegiam o combate ao déficit e a redução da dívida pública.

05. Zilbovicus (2001) salienta que endividamento não é necessariamente sinônimo de irresponsabilidade fiscal; o que se pretende é compromisso social na aplicação responsável dos recursos públicos.

06. O controle (fiscalização) é uma tarefa árdua que necessita de apoio para que funcione corretamente. Muitos países hoje possuem órgãos de controle, com a missão de fiscalizar a boa gestão financeira. Em algumas nações, temos órgãos colegiados (tribunais de contas), em outras de forma impessoal (controladorias). No Brasil, os Tribunais de Contas possuem papel de fundamental importância para o controle da Administração Pública; seu destaque adquire relevo proporcional ao avanço das instituições democráticas. Quanto ao nosso Tribunal de Contas, há quem diga (Rigolin (2000, p. 29) que o tribunal seria um quinto poder, sendo o executivo, judiciário, legislativo e o Ministério Público os outros quatro. Mas, o que importa saber é que, de acordo com Castro (2000, p.11) os Tribunais de Contas são órgãos de controle externo, encarregados da fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da Administração Pública, desvinculados da estrutura de qualquer Poder e independentes da entidade fiscalizada. Para o autor não se pode confundir, a função do Tribunal de Contas, que é auxiliar do Poder Legislativo, com a natureza do órgão. Cumpre registrar igualmente divergência doutrinária a respeito do art. 71 da Constituição Federal, pois alguns estudiosos dizem que o tribunal de contas teria, além da atribuição de fiscalizar, a função de informar e julgar certos atos.

07. Segundo Fernandes (2001, 87), é necessário certo arrojo dos administradores públicos e agentes de controle em geral, para impor a alteração das ações programadas a partir de dados verificados pois, sem influenciar o processo decisório, o controle perde a finalidade. Dessa forma, quando a sociedade ou os órgãos de controle envidam esforços permanentes na verificação, análise e recomendação, conseguem fazer uma norma ter efetividade.

08. Entende-se por responsável é a pessoa que deve suportar a conseqüência de sua ação antijurídica, típica e punível.

09. Esta Lei é de autoria do Poder Executivo Federal. O projeto que lhe deu origem (621/99 – Câmara dos Deputados) foi aprovado em ambas as Casas Legislativas sem sofrer qualquer alteração.

10. Todos os novos tipos penais previstos na Lei 10.028/00 dizem respeito ao âmbito de uma criminalidade muito especial, em que ganha protagonismo o agente político que exerce função executiva: em nível federal, estadual ou municipal no caso das alterações promovidos no CP; em nível municipal no concernente ao Decreto-lei 201/67.

Por André Saddy

Fonte: Jus navigandi